Uzasadnienie
OSK 1015/04
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2004 r. (sygn. akt II SA/Po 1019/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. i J. S. oraz S. S. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 25 marca 2003 r., odrzucającą zarzut skarżących, wniesiony do Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w Tarnowie Podgórnym – po południowej stronie drogi krajowej nr 2 w części nie dotyczącej uszczegółowienia zasad realizacji zieleni izolacyjnej, na projektowanych w sąsiedztwie terenach aktywizacji gospodarczej. W uzasadnieniu Rada podniosła, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele aktywizacji gospodarczej wynikała z wniosków składanych przez właścicieli nieruchomości, przewidywanego rozwoju gminy i podjętej przez Radę Gminy uchwały Nr [...] z 27 września 2001 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w Tarnowie Podgórnym po południowej stronie drogi krajowej nr 2. Niezależnie od tego Rada podkreśliła, że tereny aktywizacji gospodarczej wzdłuż drogi krajowej nr 2 (sięgające do 750 m od drogi krajowej) zostały wprowadzone do planu zagospodarowania gminy uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne Nr [...] z dnia 8 grudnia 1992 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Poznańskiego Nr 1/93 poz. 5, a wyznaczone w aktualnie opracowywanym planie tereny stanowią ich kontynuację. Ukierunkowywanie rozwoju terenów pod działalność gospodarczą w kierunku południowym spowodowane jest między innymi istniejącym zainteresowaniem przemysłowym, uzbrojeniem terenu, brakiem w sąsiedztwie skoncentrowanych terenów zabudowy mieszkaniowej. Nadto – w opinii Rady projektowane przeznaczenie działek o nr geodezyjnych 1235 – 1242, 904, 907/2 część, jest zgodne z polityką przestrzenną gminy zawartą w "Stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne" uchwalonego uchwałą Nr XXII/190/99 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 7 grudnia 1999 r. Konkludując Rada stwierdziła, że zaskarżona uchwała w części w jakiej D., J. i S. S. kwestionowali przeznaczenie terenów objętych projektem planu pod aktywizację gospodarczą winno się ostać, natomiast należy uwzględnić zastrzeżenia skarżących w części dotyczącej projektowanych pasów zieleni izolacyjnej na terenie objętym opracowaniem.
Zaskarżając w/w uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucili, że Rada tej Gminy faworyzuje interesy właścicieli gruntów wnioskujących o przekształcenie terenów wysoko przydatnych rolniczo na aktywizację gospodarczą nie licząc się z mieszkańcami siedlisk sąsiadujących z przekształconymi gruntami, tak jak to się stało w ich przypadku. Ponieważ sąsiedztwo terenów przemysłowych drastycznie obniży wartość nieruchomości skarżących i uniemożliwi korzystanie z nieruchomości na dotychczasowych warunkach skarżący wnosili o uchylenie uchwały.
W uzupełnieniu skargi w dniu 21 marca 2004 r. skarżący zarzucili naruszenie przez Gminę art. 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepis ten stanowi, że koszty sporządzenia planu obciążają budżet gminy, tymczasem koszty te ponieśli właściciele przekształconych gruntów i to oni wskazali pracownię projektową, która opracowała projekt planu, przez co naruszono przepisy ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tarnowo Podgórne wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając sprawę, doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, jako że zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządami której zapadła zaskarżona uchwała, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Ta swoboda gminy jest jednak ograniczana przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem miejscowy plan zagospodarowania jest uchwalany w wyniku stosowania sformalizowanej procedury określonej przepisami ustawy przewidzianej w art. 6 i 18 ustawy, a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego powinna być zgodna z przepisami prawa materialnego. W ocenie sądu pierwszej instancji w/w wymogi zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Rada Gminy Tarnowo Podgórne – podnosi sąd – w sposób szczegółowy odniosła się do zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżących i to w zakresie wieloletnich planów Gminy dotyczących przeznaczenia gruntów pod aktywizację gospodarczą wzdłuż drogi krajowej nr 2 po stronie południowej drogi, ochrony środowiska, a także w szerokim rozumieniu interesu społecznego. Sąd podkreślił, że granice interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określają przepisy między innymi dotyczące ochrony własności, natomiast poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają zarzuty skarżących wyrażające się w osobistych zapatrywaniach, postulatach i życzeniach, co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji pomiędzy przyszłymi bliżej nie określonymi w zarzucie inwestycjami, a sferą indywidualnych wyobrażeń skarżących, co do warunków egzystencji, wypoczynku czy korzystania z przyrody. Jak wynika z uzasadnienia uchwały Gmina Tarnowo Podgórne wykorzystując swoje położenie geograficzne pragnie udostępnić część swoich terenów pod aktywizację gospodarczą. W tym zakresie konsekwentnie planuje rozwój gminy, czego wyrazem są również plany zagospodarowania przestrzennego. Jak podaje pragnie również ochronić swoich mieszkańców przed negatywnymi wpływami przyszłych inwestycji na warunki życia i egzystencji mieszkańców wykorzystujących swoje tereny na inne cele.
W ramach sprawowanej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy opracowywaniu projektu planu nie naruszono trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie z odpisu uchwały i uzasadnienia wynika, że uzasadnienie podpisał Wójt Gminy Tarnowo Podgórne, jednakże z oryginału materiałów X sesji Rady Gminy Tarnowo Podgórne wynika, że zarówno uchwała jak i jej uzasadnienie były przedmiotem uchwały Rady.
Ponieważ art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) stanowi, że tylko naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały, Sąd uznał, że nieistotnymi dla oceny ważności uchwały są zarzuty skarżących, iż uchwalenie planu nastąpiło na wniosek i koszt właścicieli nieruchomości wnoszących o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego, czym wreszcie z ewentualnym uchybieniem przepisom o zamówieniach publicznych, gdyż tak daleko kontrola Sądu w przypadku rozpoznawania skargi zgłaszanej w trybie art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie sięga i ustawodawca nie wymienia innych uchybień niż wymienione w art. 27 ust. 1 jako podstawa stwierdzenia nieważności uchwały.
Przedmiotowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. S., zaskarżyła skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego Kingę Wójcik. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła:
- naruszenie przepisów postępowania poprzez:
- niezłożenie przez sędziego sprawozdania dotyczącego stanu sprawy, a tym samym naruszenie art. 106 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co miało – zdaniem strony skarżącej – istotny wpływ na wynik sprawy;
- naruszenie art. 106 § 2 w/w ustawy ponieważ brak sprawozdania sędziego ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi pozbawił stronę możności zgłaszania żądań, wniosków oraz złożenia wyjaśnień uregulowanych tym przepisem i obrony swych praw przed Sądem;
- naruszenie art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że kontrola działalności administracyjnej przez WSA nie obejmuje naruszenia przepisu art. 71 ust. 1 o zamówieniach publicznych;
- naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r.
W rezultacie strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Co prawda, strona skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, nie zarzuciła sądowi pierwszej instancji nieważności postępowania, ale jeden z zarzutów skargi kasacyjnej, dotycząc pozbawienia możliwości zgłaszania wniosków oraz złożenia wyjaśnień, jest w istocie zarzutem, który jeśli znalazłby potwierdzenie, mógłby stanowić przesłankę orzeczenia nieważności postępowania, w myśl art. 183 § 2 pkt 5 w/w ustawy. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoczął rozpatrywanie skargi kasacyjnej od tej kwestii, dochodząc do przekonania, że z materiałów sprawy (protokołów rozprawy) nie wynika, aby strona skarżąca była pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Z protokołów rozprawy, w tym protokołu z dnia 21 kwietnia 2004 r. nie wynika, aby stronie uniemożliwiono swobodę wypowiedzi. Wbrew twierdzeniom, pełnomocnika skarżącej D. S. z w/w protokołów wynika, że sprawa została zreferowana, przy czym jeśli nawet nastąpiło to skrótowo, to przecież strona skarżąca mogła żądać na rozprawie uzupełnienia (poszerzenia) sprawozdania, a sąd wówczas byłby zobowiązany ustosunkować się do żądania. Żądania takiego strona skarżąca – jak wynika z protokołu rozprawy – nie zgłosiła. Niezależnie od tego trzeba zauważyć, że strona, a także jej pełnomocnik, mieli dostęp do akt sprawy, nie mówiąc już o tym, że pełnomocnik podejmując się obrony interesów prawnych strony jest zobowiązany do zapoznania się ze sprawą. Oczekiwanie, że Sąd w sprawozdaniu "da możliwość zorientowania się, które fakty uważa za znaczące dla obrony praw przed sądem" jest pozbawione podstaw prawnych. Stosownie do regulacji art. 106 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwięzłe sprawozdanie sędziego, nie może w żaden sposób, nawet pośrednio sugerować sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli tak to Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wyżej przywołanego zarzutu skargi, stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 183 § 2 w/w ustawy, w tym przesłanka wymieniona w pkt 5 tego artykułu, uznając za nieusprawiedliwiony zarzut pozbawienia strony obrony jej praw, a tym samym naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 106 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał też pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Przede wszystkim sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako że przepisu tego nie stosował i co więcej w niniejszej sprawie stosować go nie mógł. Uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a tych aktów dotyczy przywołana regulacja prawna. Co do zaś zarzutu niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) to sąd prawidłowo zastosował w sprawie ten właśnie przepis, skoro interes prawny skarżących został naruszony ustaleniami przedstawionego projektu planu. Gdyby chcieć ten zarzut skargi kasacyjnej uwzględnić to trzeba byłoby przyjąć, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie inny przepis, a przepisem tym, w tej konkretnej sprawie, mógłby być jedynie przepis art. 23 ust. 1 ustawy, zobowiązujący do zakwalifikowania zastrzeżeń do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do kategorii protestów, z tym że wtedy uchwała o odrzuceniu zgłoszonych zastrzeżeń nie mogłaby być skarżona do sądu administracyjnego.
Zasadnie zatem, w związku ze zmianą przeznaczenia działek strony skarżącej, skutkującą naruszeniem jej interesu prawnego, sąd pierwszej instancji przyjął, iż zastrzeżenia strony skarżącej do przedmiotowego projektu planu mają charakter zarzutu i w konsekwencji merytorycznie rozpoznał skargę.
Wbrew jednak temu, co zdaje się sądzić strona skarżąca, sam fakt naruszenia interesu prawnego właściciela działki położonej na obszarze objętym projektem miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego nie był w myśl regulacji art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przesłanką zobowiązującą sąd administracyjny do uwzględnienia skargi. Z woli ustawodawcy naruszenie interesu prawnego otwierało drogę do merytorycznej oceny zasadności zarzutu. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstawał wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego było związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). Obowiązku takiego rada gminy nie miała wówczas, gdy naruszano interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale działo się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie – z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszano prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, rada nie miała obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym nie można jej było skutecznie zarzucić, iż nie uwzględniła zgłoszonych zastrzeżeń. Rada działała w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i, o ile uznania tego nie nadużywała, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie mogło później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosowanej uchwały rady gminy.
Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.