Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2004 r. /6/II SA 2860/02/ oddalił skargę "A." SA z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 15 lipca 2002 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia 11 marca 2002 r. (...) odmawiającą wydania zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego /drogi powiatowej/ na reklamę ulokowaną przez "A." SA. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy prawa materialnego. W konkretnym przypadku podstawą materialnoprawną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. był przepis art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/. Stosownie do powołanego przepisu zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Wedle powołanego przepisu zlokalizowanie w pasie drogowym wymienionych urządzeń następuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zezwolenie to wydane w formie decyzji administracyjnej może określać warunki na jakich urządzenia obce mogą być umieszczane w pasie drogowym. W niniejszej sprawie każda z decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego spełniała warunki ustawowe, decyzje były czasowe. Poprzedni właściciel nośnika reklamowego uzyskał negatywną opinię komunikacyjną na lokalizację reklamy o czym wiedziała strona skarżąca na podstawie decyzji z dnia 25 lipca 2001 r. Dwukrotne przedłużanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego było okresem wystarczającym dla uzgodnienia innej lokalizacji i likwidacji przedmiotowego nośnika reklamowego. Spółka była informowana o powodach likwidacji istniejącego nośnika w Al. JP II w rejonie ul. G. W świetle powyższych bezspornych okoliczności skarżący nie mógł podnosić argumentu zmiany warunków w trakcie funkcjonowania nośnika. Zasady umieszczania w pasie drogowym zostały wprowadzone w 1994 r. i z pewnością znane były poprzedniemu właścicielowi. Skarżący mógł też z łatwością się o nich dowiedzieć; decydując się na zakup nośnika reklamowego winien znać obowiązujące w tej materii przepisy i również mógł z łatwością się o nich dowiedzieć. Brak staranności obciąża tylko skarżącego. Wydane w formie decyzji zezwolenie miało charakter uznaniowy, co nie znaczy, że mogło być ono dowolne. Organ administracyjny winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać jakie powody przemawiały za podjęciem decyzji o określonej treści. W niniejszej sprawie oba organy wskazały na motywy rozstrzygnięcia. Były one przekonywujące. Zarząd Dróg Miejskich był, wbrew twierdzeniom skarżącego, konsekwentny w swoim postępowaniu. Skarżący został uprzedzony o konieczności likwidacji nośnika reklamowego. Organ uwzględnił też niezbędny czas na uzgodnienie przez niego nowej lokalizacji. Ewentualne straty spółki musiały ustąpić interesowi ogólnemu jakim było bezpieczeństwo użytkowników drogi. Bezspornym w sprawie było, że nośnik reklamowy został umiejscowiony w bardzo ruchliwym punkcie W., jego niewielka odległość od skrzyżowania zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym przez chociażby dekoncentrację, rozproszenie uwagi, co jest oczywistym dla każdego kierowcy. Skarżący przyznał, iż nie było takiej sytuacji aby zezwolenie na posadowienie nośnika reklamowego było wydane innym podmiotom.
Opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2004 r. został zaskarżony skargą kasacyjną przez pełnomocnika "A." S.A., skargę oparto na przepisie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a./. W odniesieniu do prawa materialnego skarżący zarzucił: 1/, iż zaskarżony wyrok jest sprzeczny z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego /Kpa/ oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie faktu, iż podstawę decyzji administracyjnej, wydanej przez zarządcę drogi, w którego imieniu działał Zarząd Dróg Miejskich "ZDM" stanowiły nie mające waloru przepisów prawnych powszechnie obowiązujących tzw. zasady umieszczania urządzeń reklamowych w pasie drogowym, zatwierdzone przez Prezydenta Miasta W., tym samym nastąpiło naruszenie art. 87 Konstytucji RP, który określa źródła powszechnie obowiązującego w Polsce prawa; 2/ naruszenie art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie czysto uznaniowego charakteru decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pod reklamę; 3/ art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie skarżącego w porównaniu do innych firm umieszczających w pasie drogowym nośniki reklamowe. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania skarżący zarzucił wyrokowi: 1/ naruszenie art. 134 par. 1 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd nie wziął pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze /chodziło o naruszenie art. 6 Kpa, art. 7 Konstytucji RP, art. 7, 77, 81, 107 par. 1 i 3 Kpa, art. 3 Kpa, art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych; 2/ art. 7, 77, 81 i 107 par. 1 i 3 Kpa ponieważ Sąd winien z urzędu wziąć pod uwagę fakt, iż zarówno Zarząd Dróg Miejskich jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności do wyjaśnienia, czy lokalizacja nośnika reklamowego w pasie drogowym Al. JP II w rejonie ul. G. zagraża faktycznie bezpieczeństwu użytkowników drogi /tezy tej nie poparto dowodami/ zaś strona skarżąca nie miała możliwości wypowiedzieć się odnośnie ewentualnych dowodów. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie włącznie z rozstrzygnięciem o należnych skarżącemu kosztach postępowania za wszystkie instancje. W obszernym uzasadnieniu powtórzone zostały argumenty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej. Skarżący poddał krytyce motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz w wyroku Sądu. Wskazano m.in. na wadliwości postępowania dowodowego w szczególności zaś pominięcie analizy danych policyjnych o wypadkach i kolizjach drogowych w rejonie skrzyżowania, na którym znajduje się reklama. Uzasadniając naruszenia prawa materialnego skarżący ponownie wywodził o wadliwości zastosowania przepisu art. 39 ust. 1 i 3, zwłaszcza przyjęcie w podstawie prawnej decyzji nie mającego charakteru normatywnego tzw. zasad umieszczania urządzeń reklamowych w pasie drogowym, zdaniem skarżącego ustawa o drogach publicznych w żadnym miejscu nie ustanawia delegacji dla zarządu dróg publicznych do wydawania przepisów prawnych powszechnie obowiązujących. Fakt wcześniejszego przedłużania poprzednio wydawanych decyzji nie miał znaczenia w sprawie, nie było dla tego typu poczynań jakiegokolwiek umocowania ustawowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna, unormowana przepisami Działu IV, Rozdziału 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a./ stawia wysokie wymagania formalne temu środkowi zaskarżenia. Dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego w sprawach cywilnych i karnych stwarza podstawę do oceny, że związanie sądu granicami kasacji oznacza konieczność wskazania w kasacji w sposób dokładny jej podstaw, precyzyjnego określenia naruszonych przepisów prawa materialnego z jednoczesnym wykazaniem na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1 p.p.s.a./. To samo dotyczy precyzyjnego określenia naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego wraz z dokładnym uzasadnieniem, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wysokie wymagania stawiane skardze kasacyjnej są powodem ustanowienia w art. 175 par. 1 p.p.s.a. tzw. przymusu adwokackiego w sporządzeniu skargi, który ma na celu zapewnienie jej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego. Od adwokata czy radcy prawnego należy oczekiwać i egzekwować znajomość przepisów prawa materialnego i procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym /zob. motywy wyroku NSA z 20 lipca 2004r, GSK 589/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 3 poz. 56 oraz powołane tam orzecznictwo Sądu Najwyższego/.
Skarżący oparł skargę na dwu podstawach ustawowych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wśród przepisów prawa materialnego, które naruszył Sąd skarżący wymienił: art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego /Kpa/. art. 7 Konstytucji RP art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /w brzmieniu według tekstu jednolitego Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/. Zdaniem skarżącego naruszone zostały następujące przepisy procesowe: art. 134 par. 1 i art. 141 par. 4 p.p.s.a., art. 6 Kpa, art. 7 Konstytucji. Art. 7, 77, 81, 107 par. 1 i 3 Kpa oraz art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych.
Wyliczenie przez skarżącego naruszonych przepisów było wadliwe z dwu powodów. Po pierwsze, skarżący w sposób błędny zakwalifikował poszczególne regulacje wykazując chociażby pośród przepisów prawa materialnego przepisy Kpa i normy konstytucyjne ponadto tę samą podstawę z ustawy o drogach publicznych zaliczył do dwu różnych klas podstaw kasacji. Po drugie, w sposób nieprecyzyjny podane zostały przepisy Kpa; i tak art. 77 Kpa składa się z czterech paragrafów, skarżący nie sprecyzował dokładnie jaki dokładnie przypadek z art. 77 wchodził w istocie w rachubę. Wymaganie określenia podstaw kasacji i ich uzasadnienia obejmuje wskazanie, które przepisy - oznaczone numerem artykułu /paragrafy, ustępy/ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jakie mogło mieć wpływ na wynik sprawy /postanowienie SN z 11 marca 1997 r., III CKN 13/97 - OSN 1997 nr 8 poz. 114/.
W konkretnym przypadku realne jest jedynie dokonanie rekonstrukcji ustawowych podstaw lub podstawy kasacji wobec chaotycznego i nieprecyzyjnego ich powołania w skardze. Nie było zasadne przywoływanie przez skarżącego naruszenia przez Sąd przepisów Kpa skoro nie mają one zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym wobec w zasadzie komplementarnych regulacji procesowych p.p.s.a., ustawa ta w żadnym przypadku nie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kpa. W skardze w żaden sposób nie można doszukać się argumentacji przemawiającej za naruszeniem i skutkach naruszenia przez Sąd przepisu art. 134 par. 1 p.p.s.a. stanowiącego iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie można również przyjąć, o czym będzie mowa dalej, naruszenia przez Sąd przepisu art. 141 par. 4 p.p.s.a. W istocie skarżący zakwestionował naruszenie przez Sąd przepisu art. 39 ust. 3 cyt. wcześniej ustawy o drogach publicznych; niczym nie wykazał na czym polegało zarzucone w skardze naruszenie przepisu art. 39 ust. 1 powołanej ustawy. Nie było również trafne formułowanie w podstawach kasacji norm konstytucyjnych skoro możliwość taka nie wynika w żaden sposób z brzmienia art. 174 p.p.s.a., który zawiera regulację wyczerpującą i ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego /iuris cogentis/. Tak więc skargę oparto na przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. czyli na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać się może w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa względnie na zastosowaniu prawa nieobowiązującego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego lub na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega też i na tym, że sąd podciąga pod ustalony stan faktyczny niewłaściwy przepis /błąd w subsumpcji/.
Art. 39 ust. 1 cyt. wcześniej ustawy o drogach publicznych ustanawiał zasadę, po myśli której zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszanie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 15 lipca 2002 r. (...) przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zawierał rygorystycznie sformułowany wyjątek od przedstawionej wyżej zasady stwierdzając, iż tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu (...) może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Powołany przepis ustawy o drogach publicznych został przytoczony jako wyłączna podstawa materialnoprawna decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 lipca 2002 r. Sąd w zaskarżonym wyroku również podał w uzasadnieniu wyroku przepis art. 39 ust. 1 i 3 ustawy drogach publicznych. Nie został popełniony zatem w konkretnym przypadku opisany wcześniej błąd w subsumpcji. Oczywistym jest fakt, iż wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 decyzje /m.in. dotyczące umieszczania reklam w pasie drogowym/ miały charakter uznaniowy. Równie oczywiste /notoryjne/ wedle dotychczasowego dorobku orzecznictwa i doktryny jest zapatrywanie o ograniczonym zakresie kontroli decyzji uznaniowych przez sąd administracyjny. Ogranicza się ona w istocie do dochowania reguł proceduralnych przy wydawaniu decyzji i rzecz jasna wydanie decyzji uznaniowej nie oznacza wydania decyzji dowolnej. Orzekanie przez sąd administracyjny pierwszej instancji sprowadza się w takich przypadkach /co do zasady/ na ocenie podstaw uwzględnienia skargi wskazanych w art. 145 par. 1 lit. "c" p.p.s.a. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zaostrzał uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych wypadków z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w przepisie art. 39 ust. l. Treść omawianego przepisu nie dawała podstaw, wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, do braku możliwości wydawania czasowych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Zakaz taki nie wynikał z treści art. 39 ust. 3 zatem organ wydający zezwolenie mógł w swej decyzji zawrzeć dodatkowe klauzule chociażby poprzez wydanie decyzji pozytywnej na oznaczony czas, czy określić warunki korzystania z zajętego przez adresata decyzji pasa drogowego, na zasadność takiej oceny wskazuje chociażby przyjęcie rozumowania a maiori ad minus.
W skardze zarzucono niedostatki w wykładni uznaniowej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego poprzez niewłaściwą interpretację przez Sąd istoty decyzji uznaniowej opartej na przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a w szczególności braku zbadania przez Sąd prawidłowości przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym postępowania wyjaśniającego. Argumentacja ta nie zasługuje na aprobatę. Przedmiotem sporu objętego skargą kasacyjną było ulokowanie reklamy /określanej też mianem nośnika reklamowego/ w ruchliwym miejscu miasta, charakteryzującym się, jak należy przypuszczać, znacznym natężeniem ruchu pojazdów i pieszych. Reklama jest niczym innym jak szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Jak wynika z treści decyzji pierwszoinstancyjnej Zarządu Dróg Miejskich w W. skarżąca firma uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m 2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Zarzut braku sięgnięcia do informacji policyjnych o wypadkach w pobliżu spornej reklamy jest bezzasadny. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej /zarządu dróg publicznych/. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów /np. informacji policyjnych o wypadkach/ itp. Nie naruszona została w konkretnym przypadku zasada proporcjonalności, na którą wskazał per facta concludentia skarżący, a to oznacza, że przyjęte działania pozostawały współmierne do obranego celu /por. art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji/.
Skarżący uczynił zarzut z tego, iż przy wydaniu zaskarżonego wyroku Sąd zaakceptował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie tzw. zasad umieszczania urządzeń reklamowych w pasie drogowym, zatwierdzonych przez Wiceprezydenta Miasta W. Zarzut jest chybiony. Zarówno zaskarżona do Sądu decyzja, jak i wyrok Sądu prawidłowo wskazywały na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia tj. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Owe "zasady" należało jedynie traktować jako wewnętrzne akty kierownictwa, które mogły służyć kształtowaniu przez organy administracji publicznej pewnych standardów działania, nie miały one charakteru przepisów prawnych powszechnie obowiązujących i Sąd w żaden sposób tak ich nie kwalifikował. Praktyka wydawania tego typu aktów instrukcyjnych jest dość powszechna w praktyce działania organów administracji publicznej. W konkluzji stwierdzić należy, iż nie ma podstaw do uznania aby Sąd w sprawie objętej skargą kasacyjną dopuścił się naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Za chybiony należy uznać zarzut kasacji o naruszeniu przez Sąd przepisu art. 141 par. 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi o wymogach formalnych uzasadnienia wyroku przez sąd administracyjny i koresponduje z treścią art. 184 in fine p.p.s.a. stanowiącym, iż są powody do oddalenia skargi jeżeli mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Skarżący poddał krytyce uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które istotnie miało charakter dość ogólnikowy wszelako wydany przez Sąd wyrok odpowiadał prawu. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji /wyrok SN z 5 czerwca 1998r, II UKN 77/98 - OSNAPU 1999 nr 11 poz. 378/.
Wykazane dotychczas argumenty były podstawą do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a., która nie miała usprawiedliwionych podstaw, nie było też powodów do zastosowania art. 204 p.p.s.a.