Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 maja 2004 r. 3/II SA/Gd 3121/01 uwzględniając skargę Grzegorza B., uchylił decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej - Oddziału Rejonowego w G. z 8 sierpnia 2001 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z 7 maja 2001 r. w przedmiocie przydzielenia kwatery zastępczej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia organów, z których wynikało, iż por. Grzegorz B., pełniący zawodową służbę w jednostce wojskowej stacjonującej w H., oczekuje na przydział kwatery stałej od listopada 1998 r.
W lutym 1999 r. wystąpił z wnioskiem o wypłatę świadczenia umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego.
Decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego WAM przyznano mu świadczenie finansowe, pokrywające koszty najmu, od dnia 1 grudnia 2000 r. do 31 grudnia 2001 r., nie dłużej niż do dnia otrzymania osobnej kwatery stałej, kwatery zastępczej lub ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery.
Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w G. decyzją z dnia 7 maja 2001 r., wydaną na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i par. 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie zakwaterowania tymczasowego oraz hoteli garnizonowych /Dz.U. nr 12 poz. 103/ przydzielił Grzegorzowi B. kwaterę zastępczą. Od decyzji tej odwołał się Grzegorz B., którego odwołanie nie zostało uwzględnione, gdyż organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 24 ust. 2 pkt 2, art. 49 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i art. 50 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych twierdząc, iż żołnierzowi zawodowemu przysługuje świadczenie finansowe na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego tylko w sytuacji, gdy Agencja nie może przydzielić żołnierzowi odpowiedniej kwatery lub zapewnić tymczasowego zakwaterowania z rodziną /art. 49 ust. 1 pkt 1 lit. "a"/. Wobec możliwości przydzielenia por. Grzegorzowi B. kwatery zastępczej, Dyrektor Oddziału Terenowego zrealizował przesłanki przepisu art. 49 ust. 1 pkt 1 lit. "a", nie miał natomiast zastosowania przepis art. 52 ust. 2 ustawy, na który powołał się organ I instancji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Grzegorz B. wniósł o przywrócenie prawa do świadczenia finansowego, zarzucając błędną wykładnię przepisów i wydanie decyzji o przydzieleniu kwatery zastępczej z naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 2 lutego 1999 r. i rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2000 r.
Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż prawo do kwatery wynika z art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a realizuje się na wniosek żołnierza przez przydział kwatery, albo wypłacenie ekwiwalentu.
Do czasu realizacji prawa do kwatery, żołnierz ma prawo otrzymać świadczenie finansowe umożliwiajże pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego.
Zasady przyznawania świadczenia finansowego, umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, zostały określone w art. 49 przedmiotowej ustawy. Żołnierzowi zawodowemu posiadającemu członków rodziny, świadczenie to przysługuje, jeżeli Agencja nie może przydzielić mu odpowiedniej kwatery lub zapewnić tymczasowego zakwaterowania z rodziną /art. 49 ust. 1 pkt 1 lit. "a"/.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 cytowanej ustawy, na zakwaterowanie tymczasowe przeznacza się internaty garnizonowe, kwatery zastępcze i inne pomieszczenia mieszkalne. W internacie żołnierza zawodowego można zakwaterować bez członków rodziny /art. 51 ust. 1 ustawy/.
Natomiast na wniosek żołnierza zawodowego w służbie stałej, uprawnionego do zakwaterowania w internacie, dyrektor oddziału terenowego Agencji może tymczasowo zakwaterować go, wraz z innymi członkami rodziny uwzględnianymi przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkalnej kwatery, w kwaterze zastępczej /art. 52 ust. 2 ustawy/.
Powołany wyżej przepis art. 49 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP mówi o "zapewnieniu" przez Agencję tymczasowego zakwaterowania z rodziną. Przepis ten nie mówi natomiast o przydziale kwatery zastępczej. Oznacza to, że chodzi tutaj o wykonanie przez Agencję tego wszystkiego, do czego jest zobowiązana w celu zakwaterowania żołnierza zawodowego wraz z rodziną w kwaterze zastępczej. Zatem zapewnienie tymczasowego zakwaterowania w tym znaczeniu nie jest uzależnione od wniosku żołnierza zawodowego. Natomiast taki wniosek jest konieczny do wydania decyzji o przydziale kwatery zastępczej. Wynika to wprost z art. 52 ust. 2 ustawy. W myśl par. 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie administrowania kwaterami i lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową /Dz.U. nr 40 poz. 471/, w celu otrzymania kwatery, żołnierz zawodowy składa do dyrektora oddziału terenowego Agencji, właściwego do miejsca pełnienia czynnej służby wojskowej, wniosek o przydział kwatery lub o poprawę warunków mieszkaniowych albo przydział kwatery zastępczej, zaopiniowany przez dowódcę jednostki wojskowej, w której pełni czynną służbę wojskową. Jednocześnie, stosownie do par. 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie zakwaterowania tymczasowego oraz hoteli garnizonowych /Dz.U. nr 12 poz. 103/, na wniosek żołnierza zawodowego w służbie stałej, w przypadku, o którym mowa w art. 52 ust. 2 ustawy, można go zakwaterować tymczasowo z członkami rodziny w kwaterze zastępczej.
Z przepisów art. 52 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz par. 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 lutego 1999 r. wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie wynika, iż dotyczą one wyłącznie zakwaterowania członków rodziny żołnierza zawodowego. Z ich treści wynika natomiast jednoznacznie, że dotyczą one zakwaterowania żołnierza zawodowego wraz z członkami rodziny. Sam żołnierz uprawniony jest bowiem do zakwaterowania w internacie i jedynie w przypadku niemożliwości zapewnienia mu miejsca w internacie dochodzi do zakwaterowania go w kwaterze zastępczej lub innym pomieszczeniu mieszkalnym /art. 51 ust. 1 i art. 52 ust. 1 cytowanej ustawy/.
Natomiast, jeżeli żołnierz zawodowy chce zamieszkiwać razem z członkami rodziny do czasu realizacji prawa do kwatery, to wówczas na jego wniosek przysługuje mu prawo do kwatery zastępczej, o ile Agencja może mu zapewnić tymczasowe zakwaterowanie z rodziną. Dopiero wówczas, gdy niemożliwe jest zapewnienie takiego zakwaterowania, żołnierz zawodowy ma prawo skorzystać ze świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego.
Zdaniem Sądu, przydział kwatery zastępczej w drodze decyzji jest kolejnym etapem obejmowania tej kwatery, który następuje na wniosek żołnierza po zapewnieniu jej przez Agencję. Jeżeli żołnierz nie złoży koniecznego wniosku, nie otrzyma decyzji o przydziale kwatery zastępczej. Nie otrzyma również świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, o ile Agencja zapewniła mu tymczasowe zakwaterowanie.
Żołnierz zawodowy, jako podmiot prawa, ma bowiem swobodę w wyborze czy chce zamieszkiwać wraz z członkami rodziny w kwaterze zastępczej i przydział takiej kwatery uzależniony jest od złożenia stosownego wniosku w tym przedmiocie.
Wobec powyższego organy naruszyły przepisy art. 6, art. 8, art. 61 par. 2 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to - zdaniem Sądu - uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor WAM Oddział Rejonowy w G., prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisu art. 24 i art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./ oraz par. 11 ust. 1 rozporządzenia z 2 lutego 1999 r. w sprawie zakwaterowania tymczasowego oraz hoteli garnizonowych /Dz.U. nr 12 poz. 103/ przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przydział kwatery zastępczej może nastąpić wyłącznie po uprzednim złożeniu wniosku. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powtarzając argumentację z uzasadnienia decyzji ostatecznej, organ wywodzi nadto, iż w przypadku gdy żołnierz zawodowy posiada członków rodziny, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, a nie ma możliwości zapewnienia mu miejsca w internacie, w myśl art. 52 ust. 2 ustawy, na wniosek żołnierza dyrektor oddziału terenowego może zakwaterować go wraz z członkami rodziny.
Wniosek w rozumieniu tego przepisu dotyczy tylko i wyłącznie zakwaterowania członków rodziny żołnierza, nie zaś samego przydziału kwatery zastępczej. To samo dotyczy par. 11 rozporządzenia z dnia 2 lutego 1999 r.
Przepis ten w sposób bardziej wyraźny niż to czyni przepis ustawy wskazuje, iż wniosek dotyczy zakwaterowania w kwaterze rodziny żołnierza. Grzegorz B. złożył 1 grudnia 1998 r. wniosek o przydział kwatery, czym zrealizował dyspozycję art. 24 ust. 1 ustawy, a następnie złożył wniosek o wypłatę świadczenia umożliwiającego pokrycie kosztów najmu, które otrzymywał z zastrzeżeniem - nie dłużej niż do daty otrzymania kwatery stałej, zastępczej, wypłaty ekwiwalentu, utraty uprawnień.
Zdaniem organu, złożenie wniosku o wypłatę pokrycia kosztów najmu wszczyna postępowanie administracyjne, w myśl przepisu art. 61 par. 1 Kpa, wynikiem którego może być przydział kwatery zastępczej.
Skarżący podnosi, iż błędnym jest wniosek, który Sąd wyprowadza z powołanych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz rozporządzenia w sprawie zakwaterowania tymczasowego i hoteli garnizonowych, iż przydział kwatery zastępczej w drodze decyzji administracyjnej jest kolejnym etapem obejmowania kwatery, który następuje na wniosek żołnierza po zapewnieniu mu jej przez Agencję.
Sąd twierdzi, iż możliwe jest, że żołnierz zawodowy nie złoży koniecznego wniosku i w konsekwencji nie otrzyma decyzji o przydziale kwatery zastępczej i w kwaterze nie zamieszka.
Jednak wówczas nie otrzyma również świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, o ile Agencja zapewniła mu tymczasowe zakwaterowanie.
Mając na uwadze prezentowane przez Sąd stanowisko, iż do przydziału kwatery wymagany jest wniosek, brak takiego wniosku uniemożliwia przydział kwatery, wobec czego Agencja nie może odmówić żołnierzowi wypłaty świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu, ponieważ bez złożenia wniosku nie można zapewnić tymczasowego zakwaterowania.
Stąd - zdaniem skarżącego - nie można podzielić poglądu Sądu jakoby organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego, powołane na wstępie oraz przepisy Kpa, w tym zasady prowadzenia postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, jako odpowiadająca wymaganiom określonym w art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./podlegała rozpoznaniu, jednakże nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku dokonał bowiem prawidłowej wykładni przepisów prawa prowadzącej do uznania, że zaskarżone decyzje organów zostały wydane z naruszeniem prawa.
Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 24 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./ reguluje kwestie uprawnień żołnierza zawodowego do kwatery lub świadczeń z tym prawem związanych.
W myśl art. 24 ust. 1 ustawy, prawo to realizuje przez przydział kwatery albo wypłacenie ekwiwalentu.
Do czasu realizacji prawa do kwatery, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, żołnierz otrzymuje świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego na zasadach określonych w dalszych przepisach albo zakwaterowanie tymczasowe w budynkach lub kwaterach będących w zasobach Agencji.
W ustalonym w tej sprawie stanie porucznik Grzegorz B. będący żołnierzem zawodowym w służbie stałej, dnia 1 grudnia 1998 r. złożył wniosek o przydział kwatery stałej. W lutym 1999 r. wystąpił z wnioskiem o wypłatę świadczenia, o którym stanowi art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy. Postępowanie z jego wniosku zakończyło się przyznaniem przez Dyrektora Oddziału Terenowego w G. decyzją z 13 grudnia 2000 r. świadczenia finansowego, pokrywającego koszty najmu lokalu mieszkalnego.
Decyzja ta, pozostająca poza kontrolą Sądu, znajduje oparcie w przepisie art. 49 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Przydzielenie świadczenia, jak wynika z powołanego przepisu, a co trafnie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny, następuje wówczas, jeżeli Agencja nie może przydzielić żołnierzowi odpowiedniej kwatery lub zapewnić tymczasowego zakwaterowania z rodziną.
Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stała się decyzja o przydziale Grzegorzowi B. kwatery zastępczej, a więc o zakwaterowaniu, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z uwagi na sytuacje rodzinną żołnierza, który zawarł umowę najmu obejmującą członków jego rodziny z nim zamieszkujących i w związku z tym otrzymał świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu, nie mają znaczenia w tej sprawie rozważania odnoszące się do zakwaterowania tymczasowego w internacie. To bowiem - jak wynika w sposób wyraźny z przepisu art. 51 - dotyczy tylko tych żołnierzy, którzy są zakwaterowani bez członków rodziny.
Sytuację Grzegorza B. reguluje przepis art. 52 ust. 2 ustawy stanowiący, iż tylko na jego wniosek /jako żołnierza uprawnionego do zakwaterowania tymczasowego w internacie/ wojskowy organ do spraw kwaterunkowych może tymczasowo zakwaterować go wraz z członkami rodziny uwzględnionymi przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkalnej kwatery, w kwaterze zastępczej.
Z omówioną wyżej regulacją ustawową koresponduje przepis par. 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie zakwaterowania tymczasowego oraz hoteli garnizonowych /Dz.U. nr 99 poz. 103/, wymagający wniosku żołnierza zawodowego w tym przedmiocie, zaś ust. 3 tegoż przepisu przewiduje konieczność wydania decyzji przez dyrektora oddziału.
Działanie na wniosek żołnierza uzasadnione jest tym, iż kwatera zastępcza posiada powierzchnię mieszkalną mniejszą od minimalnej normy tej powierzchni, która przysługuje żołnierzowi zawodowemu /art. 50 ust. 3 ustawy/.
Tylko więc na wniosek zainteresowanego, organ wojskowy może dokonać zakwaterowania żołnierza wraz z rodziną w warunkach nie odpowiadających minimalnym normom przysługującej mu powierzchni mieszkalnej.
Tylko w tym też wypadku zakwaterowanie tymczasowe odbywa się w drodze decyzji, odmiennie niż w przypadku zakwaterowania w internacie, do którego w myśl par. 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 lutego 1999 r. dyrektor oddziału wydaje pisemne skierowanie.
Prawidłowość powyższej wykładni potwierdza również późniejszy przepis wykonawczy, a mianowicie par. 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie administrowania kwaterami i lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową /Dz.U. nr 40 poz. 471/, wymagający złożenia wniosku przez żołnierza zawodowego w celu otrzymania m.in. kwatery zastępczej.
W świetle przytoczonych przepisów, prawidłowo więc Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż wydane z urzędu przez organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzje o przydziale kwatery zastępczej naruszały przepisy art. 6, art. 8 i art. 61 par. 2 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadzić mogłoby do wydania decyzji bez wniosku i zgody strony - kształtującej mniej korzystnie jej sytuację.
Błędnym jest natomiast pogląd organu jakoby wniosek o wypłatę świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu wszczynał postępowanie, którego wynikiem może być przydział kwatery zastępczej.
Postępowania te prowadzone są w oparciu o odmiennie podstawy materialnoprawne, wymagają złożenia odrębnych wniosków, zaś organ wojskowy nie może wydać decyzji o przydziale kwatery zastępczej na tej tylko podstawie procesowej, że żołnierz na swój wniosek otrzymał świadczenie finansowe z art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Innymi słowy przydział kwatery zastępczej dla żołnierza zawodowego i jego rodziny, otrzymującego na podstawie wcześniejszej decyzji świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, może nastąpić tylko na wniosek żołnierza zawodowego lub w przypadku braku tego wniosku, po spełnieniu warunku z art. 61 par. 2 Kpa.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.