Uzasadnienie
OSK 1034/04
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 30 października 2003 r., (...) na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia 18 listopada 2002 r., (...). Jak podano w uzasadnieniu Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. przyznał Grzegorzowi K. wymienioną decyzją zasiłek celowy w wysokości 80 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu opału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 10 stycznia 2003 r., (...) utrzymało tę decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2003 r., I SA 321/03 uchylił decyzję organu odwoławczego wskazując, że aby Kolegium rozpoznając odwołanie skarżącego mogło faktycznie stwierdzić, iż organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, powinno dysponować stosownym materiałem dowodowym. Takim dowodem jest dokument, z którego będzie wynikać jakimi kwotami dysponował ośrodek w danym okresie na poszczególne rodzaje świadczeń i jaka była liczba podopiecznych, którym przyznano te świadczenia. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego w tym zakresie organ II instancji winien rozpoznać odwołanie skarżącego i dokonać oceny czy organ I instancji przy wydawaniu zakwestionowanej decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego.
Według uzyskanej informacji Ośrodek Pomocy Społecznej w P. dysponował w listopadzie 2002 r. kwotą na zasiłki celowe i dożywianie dzieci w wysokości 16.961 zł, z tego dla 74 osób przyznano zasiłki celowe na kwotę 8.430 zł i na dożywianie dla 129 dzieci kwotę 8.531 zł, przy czym łączny budżet na zadania własne na 2002 r. na zasiłki celowe i dożywianie dzieci wynosił 146.000 zł.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym uznano, iż wysokość udzielonej odwołującemu się pomocy była adekwatna do środków, jakimi dysponował organ I instancji na pomoc dla innych podopiecznych, w listopadzie 2002 r. udzielono pomocy 203 osobom na łączną sumę 16.961 zł, co przeciętnie daje kwotę 83,35 zł. Kwestionowana w odwołaniu kwota zbliżona jest do tej średniej.
Art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 popada 1990 r. o pomocy społecznej stanowi że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Organ administracji biorąc pod uwagę sytuację materialną i osobistą wnioskodawcy, jak również możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej, decyduje o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego w określonej formie i wysokości.
Organ obowiązany jest wziąć pod uwagę nie tylko potrzeby danej osoby i jej rodziny, ale również i możliwości pomocy społecznej /art. 2 ust. 4 ustawy/. Nakazuje to organowi mieć na uwadze również to, czy w obrębie jego działania znajdują się inne osoby w trudniejszej sytuacji materialnej. Podkreślono ponadto, że zainteresowany może starać się o objęcie go dalszą pomocą.
Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Grzegorz K. domagając się uchylenia decyzji wydanych w sprawie przez organy administracji I i II instancji, zarzucał, iż doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie dyspozycji ustawodawcy wyrażonej w treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, tj. wysokość przyznanego zasiłku nie umożliwia skarżącemu bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skoro kwota przyznanego na zakup opału zasiłku wystarcza tylko na częściowe pokrycie kosztów zakupu to obydwie decyzje rażąco naruszają prawo. Organ samorządu terytorialnego nie może uchylać się od odpowiedzialności ustawowej nałożonej na ten organ w zakresie realizacji dyspozycji art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jedynie na tej podstawie, że sobie lub podległej jednostce przydzielił za mało środków finansowych. Jeżeli przepis art. 2 ust. 1 jest sprzeczny z przepisem, art. 2 ust. 4 co do możliwości uchylenia się od obowiązku należytego wykazania celów pomocy społecznej przez organ samorządu terytorialnego, a także sprzeczny jest z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, to przepis ten powinien być zaskarżony przez NSA do Trybunału Konstytucyjnego. SKO błędnie stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skoro realizuje to prawo chociażby w symbolicznym zakresie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosiło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 marca 2004 r. I SA 2725/03, po rozpoznaniu skargi Grzegorza K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 30 października 2003 r. (...) w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W świetle treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2003 r., I SA 321/03 i biorąc pod uwagę wyniki uzupełnionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postępowania dowodowego stwierdzić należało, iż zaskarżona decyzja wydana została po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, w oparciu o właściwie zinterpretowane obowiązujące przepisy. Organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, w sposób wyczerpujący przedstawił okoliczności, które przesądziły, iż zasiłek celowy został przyznany w ograniczonej wysokości.
Skarżący kwestionując wysokość przyznanego zaskarżoną decyzją zasiłku celowego zarzucił, iż decyzja ta jest sprzeczna z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./. Przepis ten brzmi: "Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem". Wspomniany w skardze ustęp 4 tego artykułu brzmi: "Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej". Unormowań tych nie należy sobie przeciwstawiać. W sprawach dotyczących udzielenia konkretnego świadczenia winny być one brane pod uwagę łącznie z pozostałymi ustępami tego artykułu i zasadami ogólnymi zawartymi w rozdziale 1 działu 1 ustawy o pomocy społecznej.
Grzegorz K. wniósł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił:
- naruszenie prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 3 par. 1 i par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7; 77 par. 1 i 80 Kpa przez niedostateczną kontrolę zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 30.10.2003 r. polegająca na przyjęciu, że w sprawie jest zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy a tym samym przyjęciu, że w sprawie można dokonać ustaleń na podstawie zebranego materiału dowodowego zgodnie z art. 7 Kpa, podczas gdy z zebranego w sprawie materiały dowodowego wynika, że jest on niekompletny i nie wyczerpuje przesłanek określonych w prawie materialnym /w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej - t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ i tym samym nie może być podstawą do przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych.
- Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie a w szczególności art. 2 ust. 1; art. 3 ust. 3 i 4; art. 39 ust. 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy o pomocy społecznej przez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżącemu należy się celowy zasiłek na pokrycie kosztów opału w wysokości 80 zł, podczas gdy z treści wskazanych przepisów wynika, że skarżącemu należy się zasiłek na pokrycie kosztów opału w całości lub w części, która będzie z jednej strony mieściła się w możliwościach pomocy społecznej a z drugiej umożliwi skarżącemu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zdaniem skarżącego wysokość przyznanego mu zasiłku narusza zasady określone we wskazanych przepisach.
Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
Ponadto wnosił o zasądzenie, na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kosztów zastępstwa procesowego, albowiem nie zostały one opłacone przez skarżącego w całości ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wywodził, że wskazana wyżej ustawa o pomocy społecznej określa i reguluje niezmiernie ważną dziedzinę życia społecznego, jakim jest sprawa opieki społecznej. Wynika to z jej zadań i rodzaju świadczeń, zwłaszcza określonych w rozdziale 1. Wiele osób i rodzin może egzystować tylko z otrzymywanych na podstawie tej ustawy świadczeń. W tym kontekście sprawą zasadniczą jest jawność systemu w zakresie przyznawania świadczeń i jego kontrola. To, że świadczeń nie wystarczy dla wszystkich w odpowiedniej wysokości jest oczywistym. Ustawa stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej /art. 3 ust. 4/. Poszczególne świadczenia są przyznawane w formie decyzji administracyjnych. Zgodnie z obowiązującym prawem podlegają kontroli w tym kontroli sądów administracyjnych. Tym samym zasadniczą kwestią jest ustalenie zakresu tej kontroli a w szczególności dokonanie wykładni prawa w zakresie określenia kryteriów, którymi winien się kierować organ administracji podejmując decyzję w oparciu o wskazana ustawę. W szczególności należy określić, jaki materiał dowodowy ma być podstawą wydanej decyzji w konkretnej sprawie /art. 77 par. 1 Kpa/ oraz jaki zakres ma pojęcie "całokształtu materiału dowodowego" z art. 80 Kpa.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przesłanki zawarte we wskazanych przepisach są spełnione wobec przekazania przez Ośrodek Pomocy Społecznej w P. informacji, jaką w listopadzie 2002 roku dysponował kwotą na zasiłki celowe, ilu osobom je przyznano i jaka była średnia wysokość przyznanego zasiłku.
Zdaniem skarżącego oparcie się na tak ogólnej, nie zweryfikowanej informacji nie spełnia przesłanek określonych w art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa. Zarówno organy administracji, jak i kontrolujący wydane decyzje Sąd winien zdecydowanie bardziej wnikliwie rozpatrzyć sprawę, tak, aby wydawana decyzja była decyzją rzeczywiście opartą na całym niezbędnym materiale dowodowym. Z uzasadnienia zarówno decyzji administracyjnych jak i wyroku sądu wynika, że w sprawie nie zebrano materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia decyzji w oparciu o zawarte w prawie materialnym przesłanki.
W szczególności nie można uznać za wyjaśnianą sprawę "możliwości pomocy społecznej" określoną w art. 3 ust. 4 wskazanej ustawy. Podanie kwoty nie jest tożsamym z pojęciem "możliwości", które jest pojęciem szerszym. Skarżący ma prawo wiedzieć, czy organ administracji wyczerpał wszystkie "możliwości" pomocy, zarówno finansowej jak i rzeczowej oraz co zrobił, aby te "możliwości" były jak największe, chociaż w części współmierne do potrzeb.
Pojęcie "możliwości" wiąże się także z kwestią sprawiedliwego rozdziału środków, czyli według kryteriów ustalonych w ustawie. Organ administracji w uzasadnieniu decyzji winien wykazać, że ustalając i określając swoje "możliwości" ma na uwadze potrzebujących, że jest zorientowany w skali potrzeb danego środowiska i dzieli środki zgodnie z ustawą. Świadczenia nie mogą być przyznawane według średniej.
Nie zostały także wyjaśnione takie okoliczności jak to, iż rozmiar świadczenia winien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy /art. 3 ust. 3 ustawy/ oraz że pomoc społeczna umożliwia osobom życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie zostało wykazane, dlaczego skarżącemu przyznano zasiłek tylko na część pokrycia kosztów zakupu opału. W tym zakresie ani organ administracji ani Sąd nie poczynili praktycznie żadnych ustaleń. Nie rozważył sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący i nie ustosunkował się do jego podmiotowych potrzeb, koncentrując się wyłącznie na "możliwościach" organu administracyjnego.
Niewyjaśnienie powyższych kwestii doprowadziło do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Sąd przyjął, że wysokość zasiłku celowego przyznanego skarżącemu jest zgodna ze wskazanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Tego rodzaju wykładnia wskazanej ustawy jest błędna, nie oparta na zebranym w sprawie materiale dowodowym. Z faktu, że w Gminie przeciętna wysokość zasiłku wynosi około 83,35 zł nie wynika, że kwota przyznana skarżącemu jest współmierna do możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej i potrzeb skarżącego.
Mając powyższe na uwadze należy podnieść znaczenie podniesionych wyżej kwestii. Można postawić tezę, że w obecnym stanie prawnym jedną skuteczną kontrolą nad systemem przyznawanych świadczeń z pomocy społecznej jest kontrola sądów administracyjnych. Odpowiednie rygory stawiane przez sądy organom administracji przy podejmowaniu decyzji mogą bezpośrednio wpłynąć na pracę tych organów w zakresie lepszego, bardziej efektywnego i zgodnego ze społecznym poczuciem sprawiedliwości przyznawaniem świadczeń.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wywiedzione w skardze naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ wyczerpująco reguluje postępowanie sądowoadministracyjne. Sąd administracyjny zatem wyłącznie kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, w tym prawidłowość ustaleń stanu faktycznego sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Podstawy zatem skargi kasacyjnej nie może stanowić naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając skargę w wyroku uwzględniającym skargę sąd zawiera ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia". Według art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę Grzegorza K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 30 października 2003 r. (...) w przedmiocie zasiłku celowego związany był oceną prawną przyjętą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2003 r. I SA 321/03 w zakresie ustaleń faktycznych.
Nie są usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego. Przeprowadzona wykładnia art. 2 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Zasadnie Sąd przyjął, że art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej musi być interpretowany w związku z art. 2 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 33 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej jest oparte na uznaniu organu, a w sprawie granice uznania nie zostały przekroczone.
Nie można uznać za usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wywodów w zakresie obowiązków organów jednostek samorządu terytorialnego do zdobywania środków na realizację zadań własnych w dziedzinie pomocy społecznej. Zadania organizatorskie w zakresie zapewnienia środków na wykonywanie zadań własnych przez gminę nie stanowi podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej, a zatem pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego.
Nie stanowi uzasadnionej podstawy skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 par. 1 i par. 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który reguluje zakres właściwości sądu administracyjnego. Zaskarżona decyzja podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.