Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2004 r. Sygn. akt II SA/Po 41/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Miasta i Gminy Szamocin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 1 grudnia 2003 r. (PN.Pi.II.0911-323/03), stwierdzające nieważność uchwały nr X/63/2003 Rady Miasta i Gminy Szamocin z dnia 24 października 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania gminy Szamocin – ze względu na istotne naruszenie prawa.
Jak wynika z uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego, przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały było to, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został uzgodniony przez dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Inspektorat w Bydgoszczy i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu reprezentowanego przez Delegaturę Wojewódzkiego Ośrodka Służby Ochrony Zabytków w Pile. Burmistrz Miasta i Gminy po uzyskaniu informacji o braku uzgodnienia, nie kontynuował dalej uzgadniania projektu planu, lecz przystąpił do realizacji następnych punktów procedury sporządzania planu. Brak powyższych uzgodnień narusza przepisy art. 18 ust.2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 27 ust. 1 w/w ustawy naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy.
Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta w dniu 26 kwietnia 2003 r. a zawiadomienie o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miał miejsce w dniach od 23 do 28 maja 2003 r.
Miasto i Gmina Szamocin złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu. Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżąca nie zgadza się z przyjętą przez Wojewodę interpretacją przepisu art. 18 ust.2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organy, które nie uzgodniły projektu zmian planu gminy Szamocin, dokonały takich uzgodnień w stosunku do planu województwa wielkopolskiego. Nie uzgodnienie projektu zmian planu musi mieć charakter opinii, gdyż w innej sytuacji, uprawnienia ustawowe rady gminy przeszłyby do innych podmiotów. Organy gminy nie mają prawa zaskarżenia odmowy uzgodnień projektu zmian planu. Tak więc przyjmując stanowisko Wojewody, nie rada gminy ma decydować o kształcie ładu przestrzennego w gminie, a organy uzgadniające. W ocenie skarżącej, Kierownik Delegatury Wojewódzkiego Oddziału Zabytków w Pile w sposób rażący przekroczył swoje uprawnienia opiniując negatywnie projekt zmian planu. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - zdaniem skarżącej – nie nakłada na burmistrza, wójta obowiązku pozytywnego uzgodnienia z organami właściwymi do uzgodnień. Uzgodnienia te mają jedynie na celu wskazanie wszelkich niebezpieczeństw mogących ujawnić się już po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, w toku prowadzonych inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 14 kwietnia 2004 r. wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Te uprawnienia gminy są jednak ograniczone przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przepisami art. 6 i 18, które określają procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto treść planu powinna odpowiadać określonym wymogom prawa materialnego.
Miedzy innymi przepis art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że zarząd gminy uzgadnia projekt planu stosownie do jego zakresu z organami wymienionymi pod literami "a" do "g".
W niniejszej sprawie nie uzgodniły projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i Wojewódzki Konserwator Zabytków, a co było niezbędne w oparciu o przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 92 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.). Jak ustalono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r. Sygn. akt OPS 8/02, stanowisko organu uprawnionego do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zajęte w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "g" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 w związku z art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
W uzasadnieniu powyższej uchwały stwierdzono też, że bez pozytywnego uzgodnienia projektu planu z odpowiednimi organami, nie jest możliwe w istocie skuteczne uchwalenie planu. Uzgodnienie projektu planu w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie, jest uważane za środek charakterem prawnym zbliżony do środka nadzoru prewencyjnego nad gminą i jako taki, nie może pozostać poza sądową kontrolą, gdyż dawałoby to organom uzgadniającym możliwość nieograniczonej ingerencji w realizację zadań publicznych, bez możliwości obrony gminy.
Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w przepisach art. 164 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Gmina Szamocin, zgodnie z powyżej przedstawionym stanowiskiem, winna w postępowaniu sądowym kwestionować odmowę uzgodnień, gdyż rozpoznanie powodów odmowy uzgodnień w tym postępowaniu wykracza poza istotę sprawy.
Wbrew poglądom skargi, słowo "uzgadniać" – uzgodnić, w słowniku języka polskiego oznacza "czynić zgodnym z czymś, doprowadzać do braku rozbieżności". Zakładając racjonalność ustawodawcy należy stwierdzić, iż formułując przepis w ten sposób, że "Zarząd uzgadnia projekt planu" miał on na myśli uzgodnienie w sensie akceptacji projektu planu, gdyż odmowa uzgodnienia nie mieści się pod pojęciem "uzgodnienia". Sąd pierwszej instancji podziela argumentację Wojewody Wielkopolskiego zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Miasto i Gmina Szamocin działająca przez Burmistrza Miasta i Gminy Szamocin, reprezentowanego przez radcę prawnego L. A., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu:
- naruszenie prawa materialnego – art. 8 ust. 2 pkt 4, art. 4 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Wobec powyższego, wnosi o zmianę orzeczenia w ten sposób, aby skargę Miasta i Gminy Szamocin uwzględnić i jednocześnie stwierdzić nieważność przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca w nawiązaniu do omawianej w zaskarżonym wyroku uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza, iż do kontroli sądowej odmowy uzgodnień nie doszło z winy organów odmawiających uzgodnień, a nie z winy skarżącej.
Skoro uzgodnienia mają charakter aktu nadzoru, to powinny przybrać formę decyzji lub postanowienia, bo tylko od takich orzeczeń przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują środki odwoławcze. Wobec tego organy odmawiające uzgodnień naruszyły przepisy art. 9, 10 i 11 kpa, zabrakło też pouczeń, czy i w jakim trybie służy odwołanie od braku uzgodnień. Forma opinii organu ochrony zabytków, zdaniem skarżącej, "nie odpowiada sformułowaniu uzgodnienie".
Stąd zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należałoby tę opinię pominąć – uznając, że doszło do uzgodnienia z tym organem.
Cytowana uchwała NSA nie przesądza o tym, jaką formę powinny mieć uzgodnienia z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit."a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, można więc przyjąć, że formę postanowienia, "które można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji merytorycznej". W tej sprawie Gmina tak postąpiła i do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należało, zbadanie pod względem formalnym i merytorycznym uzgodnień, co zapewniłoby ochronę samodzielności Gminy. Do tego skłania również art. 100 ustawy z dnia 3o sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody Wielkopolskiego radca prawny I. S. wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej. Ponadto wskazuje, odnosząc się do stwierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej, że określany w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tryb jest szczególnym trybem legislacyjnym, a nie postępowaniem administracyjnym. Umotywowana odmowa uzgodnień przez właściwy organ, nie może być uznana za nie przedstawienie uzgodnień w rozumieniu przepisu art. 22 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy uzgodnieniem, odmową uzgodnienia i nieprzedstawieniem uzgodnień.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego – art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,, poz. 1270) powołanej dalej jako ppsa.
W ocenie Sądu, zarzuty skargi kasacyjnej nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw.
Nie można się zgodzić całkowicie z poglądami skarżącej w kwestii uzgodnień projektu planu, wyrażonymi w skardze kasacyjnej i wcześniej w skardze złożonej do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego.
Prawdą jest, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, z wyjątkami określonymi w art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy do zadań własnych gminy. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie, określane jest to "władztwem planistycznym", nie jest to jednak władztwo absolutne nie związane żądnymi ograniczeniami. Kompetencje gminy w tym zakresie są ograniczone przepisami szczególnymi, jak i przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z których jest art. 18 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, który wprowadza obowiązek uzgadniania projektu planu z określonymi podmiotami. Uzgodnienie projektu planu w rozumieniu tego przepisu, nie jest wyłącznie formalnością, lecz wymaga zgody innego podmiotu na rozwiązania zaproponowane w projekcie planu. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odwołującego się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt OPS 8/02, stanowisko organu uprawnionego do uzgodnienia projektu planu podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Istnienie takiego środka prawnego zwalnia sąd administracyjny z obowiązku kontroli uzgodnień, w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody w przedmiocie uchwalenia planu (zmian planu). Bezspornym jest, że w rozpoznawanej sprawie, uchwalono zmianę planu (uchwała z dnia 24 października 2003 r.) mimo braku dwu wymaganych uzgodnień – pozytywnych, których nie zaskarżono do sądu administracyjnego i co przesądziło o wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego.
Nie można zgodzić się również z poglądem, że uzgodnienia projektu planu powinny mieć form ę postanowień lub decyzji, regulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z poglądem tym nie można się zgodzić, po pierwsze dlatego, że ustawodawca nie przewidział takiej formy dla uzgodnień w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie, uzgodnienia, o których mowa w art. 18 ust.2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo tożsamości pojęcia, nie są uzgodnieniami, o których mowa w art. 106 kpa. Tym samym przy procedurze sporządzania i uchwalania projektu planu, a w tym również uzgadniania, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest procedurą stanowienia przepisów prawa miejscowego, a nie procedurą stosowania przepisów prawa, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Porównując daty korespondencji w sprawach uzgodnień, nie można również uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 22 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.