Uzasadnienie
OSK 1065/05
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2004 r. uchylił zaskarżoną przez Romana L. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26 sierpnia 2002 r. (...) i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Ś. z dnia 9 kwietnia 2002 r. (...), wydane w przedmiocie komunalizacji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewoda Ś. decyzja z dnia 10 października 2000 r. (...), wydaną na podstawie art. 73 ust. 1-5 w związku z art. 103 ust. 2-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Ł. własność nieruchomości zajętych pod drogi publiczne /lokalne miejskie/, oznaczonych jako działki nr 1948/136 o pow. 103 m2 i nr 1950/136 o pow. 16 m2, stanowiących własność Romana L. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 21 marca 2001 r. (...), po rozpatrzeniu odwołania Romana L., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezes uznał, że z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie przedmiotowe nieruchomości zostały zaliczone do jednej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ustawy o drogach publicznych i czy nieruchomości te stanowiły drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r. Brak tych ustaleń narusza art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną.
Wojewoda Ś., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 9 kwietnia 2002 r. (...), orzekł o nabyciu przez Gminę Ł. opisanych wyżej nieruchomości. Wojewoda przyjął, że stosownie do art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających z 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Będące przedmiotem wniosku Gminy Ł. nieruchomości były we władaniu tej Gminy i stanowiły drogę lokalną miejską, wymienioną w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r., (...), w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich /Dz.Urz. Woj. K. 1987 nr 6 poz. 112/, jako ulica Juliusza L. Z materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca wykonywał faktyczne władztwo nad nabywaną nieruchomością drogową. Nieruchomości te podlegają przepisom art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. a właścicielowi przysługuje odszkodowanie od Burmistrza Miasta Ł. Roman L. odwołując się od powyższej decyzji podniósł m.in., że nieruchomości te nie spełniają przesłanek z art. 73 powołanej ustawy. W wykazie dróg lokalnych, ul. L. kończy się przed nieruchomością stanowiącą własność skarżącego. Droga będąca przedmiotem sporu przeznaczona jest jako prywatny dojazd i nie spełnia norm drogi lokalnej. W powołanych przez organ księgach wieczystych nr 1955 i 1956 nie istnieją działki o nr 1948/136 i 1950/137. Przeprowadzone rozgraniczenie z 1994 r. było niezgodne z prawem, a podpis skarżącego został sfałszowany. Postępowanie w tej sprawie prowadzi Prokuratura Rejonowa w T. Oddział Zamiejscowy w M., (...).
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 26 sierpnia 2002 r., (...), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. Prezes uznał, że przedmiotowe nieruchomości były w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę publiczną - lokalną miejską, wymienioną w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r. Nabycie nieruchomości w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, nie jest uzależnione od jej posiadania opartego na jakiejkolwiek umowie, lecz od władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela. Skoro mieszkańcy mogą faktycznie korzystać z przedmiotowej nieruchomości jako drogi, to przesłanka z art. 73 ust. 1 została spełniona.
W skardze na powyższą decyzję Roman L. podniósł, iż narusza ona art. 73 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, przez uznanie, że zachodzą przesłanki dla stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa określone w jego brzmieniu, oraz art. 7 Kpa, przez nie wyjaśnienie w pełni stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skarżący zaznaczył, iż działki wymienione w decyzji Wojewody Ś. nie odpowiadają działkom zajętym pod drogę lokalną miejską określoną w uchwale z dnia 31 marca 1987 r. Ulica L. kończy się przed nieruchomością skarżącego. Tożsamość działek objętych decyzja i zajętych pod ulicę L. nie została wykazana. Toczy się postępowanie w sprawie sfałszowania podpisu w protokole rozgraniczajacym. W sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, a skoro przed sądami i organami prokuratury toczy się postępowanie, to organ powinien się powstrzymać od orzekania do czasu zakończenia tych postępowań przez zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Nie zostało także udowodnione władztwo gminy na tymi nieruchomościami, przejazd przez nieruchomości odbywał się tylko przez określone osoby i za zgodą właściciela.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uchylając zaskarżoną decyzję oraz skargę organu I instancji - wskazał, że nie zostało wyjaśnione w sprawie, które działki przy ul. L. w Ł. są zajęte pod drogę. Ustalenie tej okoliczności wymaga przeprowadzenia wizji lokalnej w terenie lub innej czynności pozwalającej na bezsporne stwierdzenie, jakie działki i do kogo wcześniej należące znalazły się w granicach tej ulicy. Konieczne jest to tym bardziej, że twierdzenia skarżącego i orzekających w sprawie organów są sprzeczne. Wobec braku tego istotnego ustalenia, uzasadniony jest w ocenie sądu zarzut skarżącego, że wydane decyzje naruszają art. 7 Kpa, który zobowiązuje organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący wskazywał okoliczności świadczące, że przedmiotowe działki nigdy nie stanowiły ogólnodostępnej części ulicy L., lecz pozostawały we władaniu skarżącego, a nie we władaniu Skarbu Państwa lub Gminy. Nie wyjaśnienie tej kwestii powoduje, że wydane decyzje naruszają także art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa, z których wynika, że podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej może być tylko ocena pełnego materiału dowodowego zgromadzonego przez organ. W niniejszej sprawie organy pominęły i nie uwzględniły przy wydaniu decyzji całości materiały, nie oceniły przedstawionych przez stronę i ważnych dla strony okoliczności takich jak, brak władania przez gminę spornymi nieruchomościami. Już nie wyjaśnienie tej kwestii - zdaniem sądu I instancji - uzasadnia uchylenie zaskarżonych decyzji.
Ponadto, uchwała Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r. wbrew temu, co przyjął Wojewoda Ś., nie wskazuje, jakie działki zostały nią objęte. Wobec powyższego konieczne jest uzupełnienie postępowania w tej części przez dołączenie do akt sprawy materiałów, które stanowiły podstawę podjęcia tej uchwały i dokonanie oceny tego materiału w celu dokładnego ustalenia, jakie działki przy ul. L. zostały objęte uchwałą.
Gmina Ł. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu:
- obrazę przepisów art. 73 ust. 1-5 w związku z art. 105 ust. 2-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez uznanie, iż Gmina Ł. nie udowodniła władania nieruchomościami zajętymi pod ulicę L., pomimo, że skarżący przedstawił stosowną opinię Miejskiej Rady Nadzorczej z dnia 19 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich oraz Uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (...) z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, z których jednoznacznie wynika, że działki 1948/136 i 1950/137 zostały zajęte pod ulicę L. oraz pominął fakt, że skarżący wykazał również, na czym polegało jego władztwo nad nieruchomościami, mianowicie tym, że ulica L. jest połączona z ulicami Św. J. i K.;
- obrazę przepisów art. 145 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, poprzez przyjęcie, iż decyzje Wojewody Ś. oraz Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylone przez sąd I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów cytowanych w punkcie 1, tzn. nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, a w szczególności nie zawieszono postępowania, nie przeprowadzono wizji lokalnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina stwierdziła, iż skarżący w sposób dostateczny wykazał, że spełnia warunki do wydania decyzji przez Wojewodę stwierdzającej nabycie z mocy prawa działek nr 1948/136 i 1950/137 zajętych pod ulica L. Zarówno opinia Rady Miejskiej jak i uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej miały na celu nie utworzenie nowych dróg, lecz ustalenie, do jakich kategorii dróg należy zaliczyć istniejące ulice. Wiązało się to między innymi z utrzymaniem dróg zarówno latem jak i zimą. Z załączonych map jednoznacznie wynika, iż już w 1983 r. ulica L. była połączona z ulicami K. i Św. J. Roman L., zaprzeczając temu faktowi powołuje się na wypis z księgi wieczystej, w której istotnie nie ma wydzielonych działek zajętych pod drogę, co jednak nie zmienia faktu, iż utrzymywał on ww. ulicę i zarządzał nią tak, jak właściciel.
Ponadto, prowadzone przez prokuraturę postępowanie mające na celu wyjaśnienie sprawy sfałszowania podpisów nie miało wpływu na prawidłowość wydzielenia działek, ponieważ wykonujący prace geodeta uprawniony mógł stwierdzić, iż osoby, których podpisy sfałszowano odmówiły podpisania protokołu granicznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, bowiem nie jest zasadne stanowisko sądu I instancji, iż w postępowaniu administracyjnym nie wykazano istnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ pozwalających na stwierdzenie nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Ł. nieruchomości położonych w Ł., oznaczonych jako działki nr 1948/136 o powierzchni 103 m2, oraz nr 1950/137 o powierzchni 16 m2, stanowiących własność Romana L. Zgodnie z podanym wyżej przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne w dniu 1 stycznia 1999 r., stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Bezsporne w sprawie jest, iż przedmiotowe działki stanowią własność Romana L. Nie jest, również kwestionowany fakt, iż stanowią one drogi, przy czym, właściciel twierdzi, że była to droga prywatna, a organ, że droga publiczna. Sąd I instancji uznał natomiast, iż nie wykazano, aby droga ta była drogą publiczną, bowiem, nie wynika, czy stosowna uchwała o zaliczeniu ulicy Juliana L. do dróg lokalnych miejskich, była poprzedzona ustaleniami, jakie nieruchomości składają się na tę ulicę. W związku z wątpliwościami sądu I instancji, należy wyjaśnić, iż, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stosowna uchwała (...) o zaliczeniu określonych dróg do kategorii dróg gminnych i lokalnych, podjęta przez Wojewódzką Radę Narodową w K. z dnia 31 marca 1987 r., w sposób niebudzący wątpliwości, zaliczyła całą ulicę J. L. do dróg lokalnych miejskich. Wynika to z załącznika do tej uchwały. Nota bene, z załącznika tego wynika, że w stosunku do niektórych ulic charakteru drogi lokalnej miejskiej uzyskała tylko część ulicy, ale nie odnosi się to do przedmiotowej ulicy. Natomiast, jak to wynika ze znajdujących się w aktach sprawy map, ulica J. L. jest ulicą przelotową, łączącą się z innymi ulicami na całym swoim odcinku.
Uwadze sądu I instancji uszła ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia 1 sierpnia 1996 r. (...), zatwierdzająca podział nieruchomości zajętych pod ulicę L. Z decyzji tej, w sposób jednoznaczny wynika, iż, między innymi, przedmiotowe działki oznaczone nr 1948/136 o powierzchni 103 m2 i 1950/137 o powierzchni 16 m2 zajęte są pod drogę- pod ulicę L. W takiej sytuacji, stanowisko sądu I instancji o konieczności przeprowadzenia dodatkowych ustaleń oraz wizji lokalnej, nie mają uzasadnienia. Zgromadzony, bowiem, materiał dowodowy, wskazuje, że sporne działki były zajęte pod ulicę L., która, stosownie do przepisów ustawy o drogach publicznych, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r., drogę publiczną. Fakt, iż właściciel przedmiotowych nieruchomości uznaje tę drogę za prywatną, nie ma znaczenia prawnego dla oceny jej charakteru, bo o takim przesądzają powołane wyżej przepisy i podjęta uchwała. Z akt sprawy wynika również, że Gmina włada tą ulicą, bowiem to Gmina wydzieliła ulicę i ją utrzymuje- między innymi położony został asfalt i ulica jest odśnieżana przez gminę.
Taki zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy pozwalał sądowi I instancji na ocenę legalności zaskarżonej decyzji w kontekście istnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 134 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna.
Z tych wszystkich względów uznać należy, że zaskarżony wyrok narusza tak przepisy prawa materialnego, jak i postępowania. Naruszenia te nie pozwalają na zastosowanie art. 188 ww. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 par. 1 oraz 203 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.