Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2004 r. sygn. akt IV SA 5159/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2002 r. Nr KOC/889/Ar/02 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu odwołań [...] od decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Centrum z dnia 25 lutego 2002r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu dla inwestycji polegającej na realizacji układu drogowego ul. Czerniakowskiej -Bis - uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Uchylenie nastąpiło z przyczyn proceduralnych, między innymi z powodu nie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu jak i w związku z brakami formalnymi wniosku inwestora.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył, że nie można podzielić stanowiska skarżących, jakoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dokonało wadliwej wykładni przepisów planu miejscowego. W ocenie Sądu ze znajdujących się w aktach tekstu planu i załącznika graficznego, jednoznacznie wynika, że wyznaczone w planie tereny klina napowietrzającego systemu wymiany i regeneracji powietrza obejmują obszary oznaczone na rysunku planu symbolami określonymi w § 38 pkt 2 planu, nie pokrywają się z obszarem, który w tym planie został wyznaczony dla komunikacji kołowej i oznaczony symbolem 3KDG Czerniakowska-Bis. Teren tej inwestycji został ściśle wyodrębniony na rysunku planu z obszarów o innym przeznaczeniu i opisany w § 130 pkt 3 tekstu planu. Teren wyznaczony jako zasięg klina napowietrzającego został w tekście planu wyraźnie wyznaczony oznaczeniami literowymi i granice terenu oznaczone tymi symbolami (§ 38 pkt 2 tekstu) nie obejmują terenu na rysunku planu przeznaczonego pod realizację zamierzenia komunikacyjnego 3KDG. Wobec tego za prawidłową należy uznać interpretację treści planu dokonaną przez organ odwoławczy. Słusznie też organ odwoławczy wskazuje, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania została imiennie określona w planie miejscowym, co w pełni potwierdza treść planu. To z kolei oznacza, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla tej inwestycji musi obejmować obszar wskazany w planie.
Sąd Wojewódzki podniósł także, że obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U Nr 62, poz. 627 ze zm.), wynikał z uregulowań ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępnie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U Nr 109, poz. 1157 ze zm.). Uregulowania właśnie tej ostatniej ustawy, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U Nr 100, poz. 1085), mają zastosowanie do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska -tj. przed dniem 1 października 2001r. Sąd stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko reguluje rozdział 2 Dział IV Tytułu I ustawy - Prawo ochrony środowiska, przewidując dla określonych inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko obowiązek przeprowadzenia takiego postępowania, w tym sporządzenia raportu. Natomiast plan miejscowy nie mógł skutecznie ustalać jakie inwestycje mają być zaliczone do mogących pogorszyć stan środowiska czy znacząco oddziaływać na środowisko i nakładać obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązujące rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, poz. 589) nie zaliczało inwestycji objętej wnioskiem inwestora ani do pogarszającej stan środowiska ani do mogących pogorszyć stan środowiska. W związku z tym Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagane było przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zwłaszcza, że obowiązku takiego nie mogły również skutecznie nakładać zapisy planu miejscowego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. P. C., reprezentowany przez adw. S. J.. Skarżący wskazał, iż skargę kasacyjną opiera na art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: "§ 2, § 4 pkt 2 tiret 9, § 38 pkt 1 i pkt 3 tiret 3 uchwały Rady Gminy Warszawa Centrum z dnia 28 sierpnia 2000r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Bartyckiej (Dz.U. Woj. Maz. Nr 134, poz. 1277) przez błędną ich wykładnię i brak zastosowania oraz § 38 pkt 2 tej uchwały przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999r. Nr 15, poz. 139).". Skarżący podniósł, że utrzymanie klina napowietrzającego w warunkach miejskich nie poddaje się władztwu planistycznemu tak jak projektowane inwestycje. Jeżeli więc wyraźny przebieg tego klina daje się w sposób oczywisty z treści planu odczytać, to przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że klina tego zabrakło na odcinku przekraczania projektowanej trasy Czerniakowskiej-Bis, na podstawie kwartałów i terenów oznaczonych symbolami wymienionymi w § 38 pkt 2, a poprowadzonymi na rysunku do granic trasy, stanowi błędną wykładnię tego planu. Prawidłowa wykładnia postanowień planu, co do przebiegu klina napowietrzającego, winna być dokonana na podstawie rysunku planu, który zgodnie z § 2 pkt 2 uchwały Rady Gminy Warszawa Centrum, stanowi integralną część planu. Według zaś § 4 pkt 2 tiret 9 omawianej uchwały właśnie oznaczenia graficzne określające granice terenów objętych klinem napowietrzającym, zawarte na rysunku planu, stanowią ustalenia planu. Z kolei dopiero wyznaczenie terenów położonych w zasięgu klina napowietrzającego następuje na podstawie rysunku planu. Tak więc przede wszystkim rysunek planu odzwierciedlający przebieg klina napowietrzającego ma decydujące znaczenie dla oceny czy projektowana inwestycja przez teren klina przebiega. Z rysunku planu (arkusz 6 wraz z objaśnieniami symboli na arkuszu 11) wynika bezspornie, że część obszaru 3KDG- ul. Czerniakowska-Bis położona jest na terenie klina napowietrzającego (oznaczenia graficzne "granica terenów objętych klinem napowietrzającym" przecinają na rysunku planu /arkusz 6/ granice obszaru 3KDG-ul.Czerniakowska -bis). W tym stanie rzeczy do inwestycji polegającej na budowie układu drogowego ul. Czerniakowska-bis odnosi się postanowienie wynikające z § 38 pkt 3 tiret 3, a więc ustalające nakaz traktowania wszelkich inwestycji jako mogących spowodować stan środowiska oraz obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie jest trafne też stanowisko WSA, że powoływane ustalenie planu zagospodarowania przestrzennego (§ 38 pkt3 tiret 3), jako wykraczające poza kompetencje gmin, nie mogły prowadzić do skutecznego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagania przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.
Na tej podstawie wnoszący skargę kasacyjną domagał się zmiany zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2002r. ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U z 1999 r., Nr 15, 139 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Jak to już wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądowym "Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi." (por. m.in. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 marca 2001r. sygn. akt IV SA 385/99, Lex nr 53377).
Przypomnienie tej relacji jest konieczne w związku z wywodami skargi kasacyjnej (podważającymi prawidłową wykładnię dokonaną przez Sąd Wojewódzki) i nie dostrzegającą, że akty prawa miejscowego, jako wchodzące w skład całego systemu prawa nie mogą być z nim sprzeczne. W warunkach sprawy paragraf 38 pkt 3 tiret 3 uchwały Nr 496/XXXVI/2000 Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 28 sierpnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Bartyckiej (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 134, poz. 1277) na terenach klina nawietrzającego nakazuje traktowanie wszelkich inwestycji jako mogących spowodować pogorszenie stanu środowiska oraz wprowadza dla tych inwestycji obowiązek sporządzania oceny oddziaływania na środowisko. Hipotetycznie rzecz ujmując gdyby nawet przyjąć, że przedmiotowa inwestycja przebiega przez teren klina napowietrzającego, należałoby dojść do wniosku o braku upoważnienia w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) dla wprowadzenia tego rodzaju zapisu w planie.
Nie sposób nie dostrzec, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji to rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r.w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, poz. 589 ze zm.) wskazywało, które inwestycje zaliczało się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Natomiast przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U Nr 62, poz. 627 ze zm.) zasady związane z obowiązkiem przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć regulowała ustawa z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U Nr 109, poz. 1157 ze zm.), w tym również ustawa ta określała, w jakich przypadkach wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.
Z powyższych względów nie można podzielić zarzutu skarżącego, że Sąd Wojewódzki dokonał nieprawidłowej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do przebiegu klina napowietrzającego. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r., Nr 15, 139 ze zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (częścią tekstową).
Nie powinno ulegać wątpliwości, że przy wykładni treści planu (co do przeznaczenia terenu) należy łącznie analizować zarówno tekst planu, jaki i załącznik graficzny. Jednakże należy mieć na uwadze, iż "rysunek planu jest opracowaniem graficznym, które nie spełnia wymagań normy prawnej z jej klasyczną budową (hipoteza, dyspozycja, sankcja) i w związku z tym nie może wiązać bezpośrednio organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymaga zatem przełożenia na język normy prawnej, dopiero wtedy może mieć moc wiążącą" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2003r. sygn. akt II SA/Lu 854/02, niepublikowany). "Rysunek planu (...) obowiązuje w takim zakresie, w jakim zostało to wyszczególnione w uchwale rady o treści planu" (por.: "Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne" Zygmunt Niewiadomski, publ.: "Samorząd Terytorialny" 1995/6/48). W świetle przytoczonych poglądów nie można podzielić stanowiska skarżącego, że "prawidłowa wykładnia postanowień planu, co do przebiegu klina napowietrzającego, winna być dokonana na podstawie rysunku planu" oraz zdania, iż "przede wszystkim rysunek planu odzwierciedlający przebieg klina napowietrzającego ma decydujące znaczenie dla oceny czy projektowana inwestycja przez teren tego klina przebiega". Błędna zatem byłaby analiza przeprowadzona wyłącznie na podstawie rysunku planu i w oderwaniu od ustaleń zawartych w treści. Zaś z treści § 38 pkt. 2 planu wynika, że w skład terenów klina napowietrzającego wchodzą kwartały i tereny oznaczone symbolami: U/Z1, U/Z2, U/Z3, U/Z4, UH/B2, UH/B3, UH/B4, UH/B11, UH/B13, Nop1 i ZP, natomiast teren, który w planie został wyznaczony pod przedmiotową inwestycję w § 130 pkt 3 został oznaczony symbolem 3KDG.
W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za zasadne, wobec czego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.).