Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 1190/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi [...] w Łodzi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2001 r. (K.O.1296/01), uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] w Łodzi z dnia 24 stycznia 2001 r. (K.O.5243/00), którym odmówiono [...]dopuszczenia do udziału w postępowaniu odwoławczym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu handlowo-usługowo-biurowego, przewidzianej do realizacji w Łodzi w rejonie ulic [...].
Jak wynika z akt sprawy, [...] w Łodzi (daje zwany Stowarzyszeniem) dwoma pismami złożonymi w dniu 13.11.2000 e. W Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Łodzi złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa i odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 17 października 2000 r. (UA.II.7331/621/2000) w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji, załączając do wniosku statut Stowarzyszenia i wyciąg z rejestru stowarzyszeń. Zaskarżona decyzja faktycznie została wydana w dniu 11 października 2000 r., a nie "17 października 2000 r.", jak podano w odwołaniu.
[...] w Łodzi po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia, postanowieniem z dnia 24 stycznia 2001 r. odmówiło dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu odwoławczym.
Pismem z dnia 22.02.2001 r. Stowarzyszenie wniosło o ponowne rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wywodząc swoje prawo również z art. 100 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (w brzmieniu sprzed 01.01.2001 r.) przepisy której, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji o środowisku oraz ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się do spraw wszczętych przed dniem 1.01.2001 r. Przepis art. 100 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska stanowi lex specialis w stosunku do art. 31 § 1 pkt 2 kpa.
Zgodnie z tym przepisem, organizacjom społecznym zainteresowanym ochroną środowiska ze względu na przedmiot i teren swojego działania, przysługuje prawo uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z ochroną środowiska. W dacie złożenia wniosku, postępowanie się toczyło. Nietrafne wydaje się więc twierdzenie, że w wyniku wycofania przez wszystkie osoby fizyczne odwołań od decyzji pierwszej instancji, należało umorzyć postępowanie.
[...] w Łodzi po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2001 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 24 stycznia 2001 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż w stosunku do Stowarzyszenia, nie zostało wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. W takim razie Stowarzyszenie nie miało legitymacji do złożenia odwołania, ponieważ postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości i prawo wniesienia odwołania zgodnie z art. 127 § 1 kpa, służy stronie. W tym przypadku, nie zaistniały w toku postępowania przed organem pierwszej instancji okoliczności, które mimo braku formalnego wydania postanowienia na podstawie art. 31 § 1 kpa, pozwoliłyby na uznanie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Aktualnie też nie toczy się postępowanie odwoławcze przed Kolegium, nie było również w toku w dacie rozpatrywania wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zostało bowiem umorzone decyzją SKO w Łodzi z dnia 24 stycznia 2001 r. (KO 5245-5246/00), na skutek cofnięcia odwołań wniesionych przez strony. Zdaniem Kolegium, przywołany przepis art. 100 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, nie może stanowić samodzielnej podstawy uczestnictwa organizacji społecznej w każdym toczącym się postępowaniu. Przepis ten nie wyłącza też stosowania art. 31 § 2 kpa.
[...] wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, skargę na powyższe postanowienie, które zdaniem skarżącej – zostało wydane z naruszeniem art. 31 § 4 kpa oraz art. 100 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. [...]nie zgadza się też z rozumieniem tych przepisów przez [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi, wyrokiem z dnia 25 marca 2004 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia 24 stycznia 2001 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji między innymi stwierdził, iż wniosek stowarzyszenia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu spełniał wszystkie wymagania określone w art. 31 § 1 i 3 kpa i został przyjęty przez organ administracji bez żadnych zastrzeżeń. Organ wbrew wymogowi wynikającemu z art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, przed wydaniem decyzji pierwszej instancji, nie zawiadomił Stowarzyszenia o toczącym się postępowaniu. Wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do postępowania w tej sytuacji powinien być rozpatrzony przez organ odwoławczy, który miał prawo do odmownego jego załatwienia tylko w przypadku niespełnienia przesłanek z art. 31 § 1 kpa. Nie do zaakceptowania jest pogląd, iż brak formalnego postanowienia, o jakim mowa w art. 31 § 2 kpa, uniemożliwia wniesienie odwołania przez organizację społeczną, która złożyła stosowny wniosek. Poglądowi takiemu przeczy utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Od powyższego wyroku [...] w Łodzi, reprezentowane przez radcę prawnego M. W., wniosło skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), dalej powołanej jako ppsa, w związku z
- art. 6,7, 31 i 80 kpa przez rażąco wadliwą wykładnię oraz błędną i dowolna ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i tym samym uchylenie postanowień Kolegium, gdy postanowienia nie naruszały prawa, a ewentualne uchybienia organu nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia,
- art. 31 § 2 w związku z art. 61 § 1 i 34 kpa przez rażąco wadliwą wykładnię i przyjęcie, iż organ administracji może nadawać własną treść żądaniom składanym w postępowaniu administracyjnym, a nadto, że ma możliwość odmowy przyjęcia żądania,
- art. 132 i 133 w związku z art. 65 § 1 kpa przez rażąco wadliwą wykładnię i przyjęcie, iż z chwila złożenia odwołania organu I instancji zachowuje właściwość do podejmowania rozstrzygnięć wykraczających poza uznanie odwołania w całości za słuszne,
- art. 141 § 4 ppsa przez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania, wskazując na powyższe wnosi o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania,
- orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów prawa postępowania – art. 174 pkt 2 ppsa.
W ocenie Sądu, zarzuty skargi kasacyjnej mają usprawiedliwione podstawy w związku z czym skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z wyjątkiem przypadków wymienionych w tym przepisie, kiedy to zachodzi nieważność postępowania.
Zaskarżony wyrok został oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa, który to przepis stanowi podstawę uchylenia zaskarżonego aktu, jeżeli Sąd stwierdzi: "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Sąd co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zacytował powyższy przepis, jednak nie wskazał, który to przepis postępowania i przez co został naruszony, a ponadto nie wykazał, że owe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zawiera szereg stwierdzeń, które nie wiadomo czemu mają służyć i co przez nie chciał zakomunikować Sąd pierwszej instancji, skoro nie kończy się to jednoznacznym wnioskiem. Wbrew temu, co stwierdza się w zaskarżonym wyroku, decyzja organu pierwszej instancji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie została doręczona [...].
Jak można wnosić z przekazanych akt i treści zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji w dacie orzekania, nie dysponował postanowieniem [...] w Łodzi z dnia 24 stycznia 2001 r. (KO.5243/.00).
Kolejnym poważnym mankamentem zaskarżonego wyroku jest to, że w jego uzasadnieniu nie zawarto wskazań co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 ppsa). Wszystkie powyżej wymienione braki zaskarżonego orzeczenia, spowodowały jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie.
Tymczasem bezspornym jest, że [...] tego samego dnia (13.11.2000 r.) złożyło do organu pierwszej instancji wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym i odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 17 października 2000 r. Aby skutecznie złożyć odwołanie od decyzji pierwszej instancji, należy mieć status strony w danym postępowaniu, a w przypadku organizacji społecznej postanowienie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 127 § 1 w związku z art. 31 § 2 kpa). Chociaż należy się zgodzić z powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczeniem NSA z dnia 17 listopada 1988 r., to jednak w omawianym przypadku nie miało miejsca dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu per facta concludenta.
Skoro została wydana decyzja pierwszej instancji i organ nie skorzystał z przepisu art. 132 kpa, to właściwość przechodzi na organ drugiej instancji, gdyż postępowanie przed organem pierwszej instancji zakończyło się. Ewentualne więc rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przeszło na organ drugiej instancji (odwoławczy). Jednak uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 kpa istnieje tylko wtedy, kiedy jednocześnie są spełnione wszystkie trzy warunki określone w tym przepisie. Sam zwrot tam zawarty, jak i w § 2 tego przepisu, świadczy o tym, że można mówić o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, jeżeli postępowanie jest w toku (przed pierwszą lub drugą instancją). Bowiem instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (w trakcie toczącego się postępowania) nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Tak, jak nie można mówić o pojęciu strony w rozumieniu art. 28 kpa, abstrakcyjnie – bez powiązania z konkretną sprawą, wynikającą z przepisów prawa materialnego. Wszczęcie postępowania odwoławczego przed organem drugiej instancji, może tylko spowodować wniesienie odwołania przez uprawniony podmiot w określonym terminie (art. 127 § 1, 129 § 1 i 2 kpa). Końcem zaś postępowania odwoławczego jest cofnięcie odwołania i umorzenie postępowania odwoławczego (art. 105 § 1 w związku z art. 137 kpa) lub wydanie decyzji na podstawie art. 138 kpa.
Niezależnie więc od tego, czy dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu było uzasadnione celami statutowymi i przemawiał za tym interes społeczny, takie dopuszczenie było niemożliwe, skoro w danej chwili nie toczyło się postępowanie przed organem pierwszej lub drugiej instancji.
W postanowieniu o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, organ musi określić jakiego to dotyczy postępowania, a nie może to być postępowanie zakończone wydaniem merytorycznej decyzji lub decyzji o umorzeniu postępowania.
Skoro więc w rozpoznawanej sprawie uprawnione podmioty cofnęły odwołania i nie było podstaw do nieuwzględnienia tych wniosków, organ drugiej instancji musiał umorzyć postępowania odwoławcze i odmówić Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
Znamienne, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku snując teoretyczne rozważania, nie wskazał co organ administracji (SKO w Łodzi) ponownie rozpatrując sprawę, ma zrobić w przedmiocie uchylanych postanowień.
Sąd drugiej instancji, z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, nie mógł wydać wyroku na podstawie art. 188 ppsa, chociaż takie byłoby najbardziej odpowiednie w tej sytuacji.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ppsa orzekł, jak w sentencji.