Uzasadnienie
OSK 1077/04
Wyrokiem z dnia 10 maja 2004 r. sygn. akt IISA/Kr 913/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skarg R. P.P. oraz W. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 21 marca 2003 r. Nr [...], stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podał, iż działający jako organ I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzesku nakazał skarżącej R. P.P. na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm./ zamurowanie loggi z otworem okiennym i drzwiowym w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego z dopuszczeniem wypełnienia otworów materiałem przepuszczającym światło w terminie do 30 maja 2003 r., powołując się na decyzję z dnia 15 lipca 2002 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, nakazującą tej samej stronie zamurowanie przedmiotowej loggi. Organ wojewódzki zaś uchylił decyzję organu I instancji w całości i nakazał inwestorce dokonanie analogicznych czynności, o jakich orzekł ten organ.
Skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniosła R. P.P. podnosząc argumenty przemawiające za niezasadnością wydania nakazu zamurowania loggi. Skargę wniosła również Władysława Komarnicka, zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 156 (1 pkt 3 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oceniając w wyniku skarg wniesionych przez strony postępowania legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, co następuje:
W sprawie wykonania przedmiotowej loggi została wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja z dnia 15 lipca 2002 r. nakazująca inwestorowi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jej zamurowanie. Decyzja ta była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 listopada 2002 ar. sygn. akt II SA/Kr 2106/02 oddalił skargę stwierdzając, że wprawdzie loggia została wykonana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 905/99. W sprawie przedmiotowej loggi zapadł ponadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 1331/01, w uzasadnieniu którego Sąd wypowiedział się, iż ściana w której wykonano loggię powinna być ścianą pełną.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dz. U. 153, poz. 1270 ze zm./ ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wyrażona w przytoczonych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca dla sądu rozpatrującego niniejsze skargi.
Zarzuty skarżącej R. P.P. odnoszące sie do decyzji z dnia 15 lipca 2002 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego o nakazie zamurowania logii z otworem okiennym i drzwiowym nie mogą być obecnie skutecznie podnoszone, bowiem skarga na tę decyzję została oddalona wcześniejszym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Oceniając, czy zasadny jest zarzut podniesiony w skardze W. K., Sąd I instancji stwierdził, iż zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Ustęp 2 tego artykułu przewiduje, iż w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. W myśl art. 51 ust. 4, przepisy ust. 1 - 3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.
- Należało zatem w związku z powyższą regulacją prawną ocenić, czy fakt istnienia ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia 15 lipca 2002 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazującej zamurowanie przedmiotowej loggi zezwalał na wydanie zaskarżonej decyzji opartej na przepisie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, którą nakazano zamurowanie tej loggi z tym, iż dopuszczono zastosowanie materiałów przepuszczających światło. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie musi być przecząca.
Zgodnie bowiem z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych /art. 16 (1 kpa/, decyzje ostateczne mogą być uchylane lub zmieniane tylko w trybie szczególnym, w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja z dnia 15 lipca 2002 r. nie została natomiast uchylona ani też zmieniona w drodze postępowań nadzwyczajnych przewidzianych w kpa.
Sąd I instancji podkreślił przy tym, że ratio legis przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa, zaś dopiero w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków na podstawie tego przepisu, właściwy organ może w drodze decyzji nakazać zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części /art. 51 ust. 2/.
Jeżeli natomiast inwestor nie wykona nakazanych mu w decyzji czynności, właściwy organ orzeka na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym wydanie takiej decyzji jest swoistą karą dla inwestora za to, że nie wykonał obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 2 zmienia więc sytuację prawną inwestora w stosunku do tej, jaką stworzyła decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2. Przepis art. 51 ust. 2 "stanowi wyjątek od zasady egzekwowania z urzędu", w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wykonania obowiązków nałożonych na inwestora decyzją administracyjną.
Przepis art. 51 ust. 2 nie uprawniał ogranu do wydania na jego podstawie decyzji co do istoty identycznej z decyzją wydaną w dniu 15 lipca 2002 r.. Wydanie zatem na podstawie tego przepisu decyzji takiej jak decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 było wadliwe. Nie jest to jednak wada stanowiąca przesłankę określoną w art. 156 (1 pkt 3 kpa, gdyż nie stwierdza się tożsamości sprawy rozstrzyganej decyzją zaskarżoną oraz decyzją z dnia 15 lipca 2002 r., bowiem obie decyzje pomimo identycznej treści rozstrzygnięcia zostały wydane na innej podstawie prawnej oraz nie dotyczą tego samego stanu faktycznego sprawy, który był inny z tego powodu, iż w sprawie niniejszej podstawą faktyczną było ustalenie przez organ nie wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją wcześniejszą.
W ocenie Sądu zaistniała w sprawie przesłanka określona w art. 156 (1 pkt 2 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. P.P. reprezentowana przez adwokat A. S.W., zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając: naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, w szczególności przepisów "/ Art Ust. 1 pkt 2 i Art 51 Ust. 2 Prawa budowlanego, jak też przepisów (12 Ust. 4 pkt 2 oraz (12 Ust. 5" rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W skardze kasacyjnej kwestionuje się ponadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 905/99 stwierdzający nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 marca 1999 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie loggi, wnosząc o jego uchylenie, a także uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi R. P.P.. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zasadniczo sprowadza się do tego, iż strona wnosząca skargę kasacyjną nie godzi się z będącymi przedmiotem wcześniejszych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego ustaleniami co do naruszenia przepisów warunków technicznych w kwestii usytuowania przedmiotowej loggi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że w sprawie budowy przedmiotowej loggi toczyło się kilka postępowań administracyjnych, zakończonych przedstawionymi powyżej wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Sąd ten, jak to zasadnie wskazuje się w zaskarżonym wyroku, przesądził o tym, że loggia została zrealizowana z naruszeniem przepisów określających odległości od granicy sąsiedniej nieruchomości oraz zabudowy istniejącej na tej nieruchomości, zawartych w przepisach w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Prawidłowo też w zaskarżonym wyroku powołano się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa"., zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z przepisu tego wynika więc, że ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w zacytowanych wyrokach przesądzających o tym, iż przedmiotowa loggia pozostaje w sprzeczności z prawem, była wiążąca dla Sądu, który wydał zaskarżony wyrok. Od tych wyroków stronie służył wniosek o ich zaskarżenie rewizją nadzwyczajną do Sądu Najwyższego, skoro jednak z tej drogi nie skorzystano, obecnie nie mogą być przedmiotem zaskarżenia. Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt SA/Kr 905/99 nie mógł być zatem uwzględniony. Nie ma w związku z tym możliwości dokonywania ponownie oceny, czy przedmiotowa loggia została zrealizowana zgodnie z prawem, czy też prawo narusza.
Naczelny Sąd Administracyjny może jedynie rozważać zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dokonania w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 2.
Zarzut ten nie może być uznany za usprawiedliwiony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że zaskarżona do tego Sądu decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego co do istoty zbieżna w swej treści z poprzedzającą ją ostateczną decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 jest wadliwa i to w takim stopniu, iż można twierdzić, że narusza ona rażąco prawo.
Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że nie zachodzi przesłanka z art. 156 (1 pkt 3 kpa, bowiem nie ma tożsamości sprawy wywodząc, że obie decyzje zostały oparte na innych przepisach oraz odmienny jest stan faktyczny sprawy.
Natomiast nie może budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy została już wydana ostateczna decyzja administracyjna nakazująca zamurowanie loggi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, określająca termin wykonania tego obowiązku, to nie jest dopuszczalne wydanie nowej decyzji nakładającej zasadniczo ten sam obowiązek na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z tej przyczyny, że wcześniejsza decyzja nie została dobrowolnie przez stronę zobowiązaną wykonana.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie co do tego, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 został tak skonstruowany, iż obowiązki jakie mogą być na podstawie tego przepisu nałożone /wykonanie określonych czynności/, mają służyć doprowadzeniu wykonywanych /wykonanych stosownie do art. 51 ust. 4/ robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie /pozwolenia na użytkowanie/.
Przepis art. 51 ust. 2 natomiast, jak to prawidłowo zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny, ma charakter sankcyjny, przewiduje bowiem, iż w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego artykułu, właściwy organ nakazuje /a więc ma obowiązek zastosować sankcję określoną w tym przepisie/ w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.
W niniejszej sprawie zatem organ nadzoru budowlanego stwierdzając, iż nakaz zamurowania przedmiotowej loggi określony w decyzji z dnia 15 lipca 2002 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie został wykonany we wskazanym w tej decyzji terminie, stosując art. 51 ust. 2 nie miał możliwości ponownie orzec o takim samym obowiązku jak w decyzji z dnia 15 lipca 2002 r. Z tego wynika więc, iż zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 (1 pkt 2 kpa.
Jak z powyższego wynika, skargę kasacyjną jako nieopartą na usprawiedliwionych podstawach, należało oddalić na podstawie art. 184 ppsa.