Wyrok NSA z 30 marca 2005 r., OSK 1082/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 30 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej rozpoznawał sprawę

Sprawa

ze skargi kasacyjnej K. Z. w sprawie ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Gminy Niemce z dnia 31 stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu zmian planu miejscowego 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2.zasądza od Rady Gminy Niemce na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 530 zł. (pięćset trzydzieści) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska (spr.), Alicja Plucińska-Filipowicz
Iwona Sadownik protokolant

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 309/03

Uzasadnienie

OSK 1082/04

Uzasadnienie

K. Z. zgłosił zarzut do wyłożonego do publicznego wzglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niemce. Zarzut dotyczył projektowanego przebiegu odcinka ok.1200 m autostrady S17 wytyczonego przez zabudowane działki na terenie miejscowości Ciecierzyn lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych działek. Wytyczona w projekcie planu trasa przebiegu autostrady przebiega także przez teren posesji skarżącego, co powodować będzie konieczność rozebrania nowego budynku wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego w 1994 r. W analogicznej sytuacji znajduje się kilkudziesięciu właścicieli nieruchomości, którzy również otrzymali decyzje o pozwoleniu na budowę po 1990 r. Zdaniem skarżącego takie wytyczenie autostrady może oznaczać, że projekt został wykonany na podstawie nieaktualnych operatów geodezyjnych, bez uwzględnienia pozwoleń na budowę nowych obiektów wydanych właścicielom działek w ostatnich latach. Przesunięcie trasy autostrady o ca 400 m w kierunku Lublina, na tereny niezabudowane i niezagospodarowane pozwoliłoby na uniknięcie likwidacji nowo wzniesionych budynków. Uchwałą Nr IV/29/2003 z dnia 3l stycznia 2003 r. Rada Gminy Niemce odrzuciła zarzut. W uchwale nie odniesiono się do treści zarzutu, a w szczególności - do proponowanego przesunięcia stosunkowo niewielkiego odcinka trasy autostrady na tereny niezabudowane. Wskazano jedynie, że "opracowana koncepcja drogi S17 dla całego przebiegu w północnej części miasta Lublina uzgodniona została z wszystkimi jednostkami samorządowymi, co praktycznie uściśla przebieg w punktach wejścia i wyjścia drogi ekspresowej na terenie gminy Niemce uniemożliwiając dalsze korekty". Podano także, iż przebieg drogi ekspresowej S17 "został ustalony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 stycznia 1996 r. w sprawie ustalenia sieci dróg ekspresowych i autostrad (Dz. U. Nr 12, poz.

OSK 1082/04 63". Podano nadto, iż dla zminimalizowania szkodliwego oddziaływania drogi ekspresowej S17 na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową – utworzony zostanie pas zieleni izolacyjnej, a zaprojektowana trasa drogi "jest najkorzystniejsza pod względem przyrodniczym, funkcjonalnym, przestrzennym i ekonomicznym".

W skardze na tę uchwałę, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, K. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały, jako wydanej z naruszeniem art. 24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139). W skardze zarzucono, że uzasadnienie uchwały nie ma żadnego odniesienia do treści zarzutu, uzasadnienie prawne zaś nie koresponduje z uzasadnieniem faktycznym. Skarżący podtdrzymuje także zarzut, iż wytyczenie drogi dokonane zostało z naruszeniem art. 1 ust. 2 pow. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2004 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że kontrola sądu nie może dotyczyć celowości lub słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń dotyczących przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu bowiem sprawy te należą do zadań własnych gminy. Oceniając zaś zaskarżony akt w aspekcie zachowania wymogów formalnych określonych w art. 18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie stwierdzono naruszenia przez gminę tych wymogów. Lokalizacja drogi została ustalona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 stycznia 1996 r. i rozporządzeniem z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia sieci autostrad, dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu obronnym i organy samorządowe mają obowiązek uwzględnić przy ustalaniu planów miejscowych unormowania zawarte w tych rozporządzeniach. Skoro zatem

OSK 1082/04 przebieg drogi ekspresowej S-17 został uregulowany aktem wyższej rangi, który gmina miała obowiązek uwzględnić, a szczegółowy jej przebieg został uzgodniony z właściwymi organami, jako jedyny z możliwych, to nie ma podstaw do przyjęcia, że działała z przekroczeniem granic przysługującego jej uprawnienia, wynikającego z art. 4 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wskazano także, iż "wobec wcześniejszego przyjęcia projektu planu przez inne gminy – nie ma możliwości przesunięcia spornego odcinka drogi na terenie gminy Niemce.

Skargę od tego wyroku wniósł K. Z., reprezentowany przez radcę prawnego A. H.. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie:

• przepisów prawa materialnego – art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) przez jego nie zastosowanie oraz art. 4 ust. 1 pow. ustawy przez błędną jego wykładnię a także art. 64 Konstytucji RP,
• przepisów prawa procesowego – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) przez nie rozpoznanie zarzutów skargi,
• art. 145 § 1 pkt 2 pow. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. w związku z § 2 tego przepisu i w związku z art. 24 ust. 1 i 3 pow. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. w związku z art. 24 ust.1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. przez uznanie, że uzasadnienie uchwały Rady Gminnej Niemce będącej przedmiotem skargi czyni zadość wymogom art. 24 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i oparcie wyroku na tym

OSK 1082/04 uzasadnieniu podczas, gdy uzasadnienie to jest wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niepełne w części faktycznej,

• art. 233 § 1 kpc w związku z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. poprzez nie rozważenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w świetle przepisów art.,1 ust. 2 uozp.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd rozpoznał sprawę w oderwaniu od treści skargi i ograniczył się wyłącznie do zagadnień proceduralnych wynikających z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz bardzo ogólnych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia sieci autostrad, określających wyłącznie główne punkty przebiegu drogi, gdy tymczasem w sporze chodzi o około dwukilometrowy odcinek autostrady, o którego przesunięcie z terenów zabudowanych budynkami mieszkalnymi na tereny o charakterze rolniczym i to w większości niezagospodarowane wnioskował skarżący.

W świetle treści powyższego rozporządzenia i stopnia jego ogólności stwierdzenie sądu, że lokalizacja drogi została ustalona rozporządzeniem jest co najmniej nadinterpretacją. Ani w uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutu, ani w uzasadnieniu wyroku sądu oddalającego skargę na tę uchwałę nie wyjaśniono dlaczego trasa autostrady nie może być przesunięta na teren niezabudowany i dlaczego naruszałoby to interes właścicieli w większym stopniu, niż skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna.

OSK 1082/04

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutów wydany został z naruszeniem art. 24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten nakłada na radę gminy obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutów. Zaskarżona uchwała uzasadnienia takiego nie zawiera, a ta część uchwały, którą oznaczono jako "uzasadnienie" nie nawiązując do treści zarzutu, nie wyjaśnia przyczyn, jakie spowodowały jego odrzucenie. Zarzut dotyczył fragmentu szczegółowo wyznaczonej trasy autostrady na odcinku przebiegającym przez i przylegającym do zabudowanej działki skarżącego i działek sąsiednich w Ciecierzynie, także zabudowanych lub będących w fazie budowy. Zgłaszający zarzut wnosił o odsunięcie trasy autostrady od terenów zabudowy poprzez przesunięcie fragmentu tej trasy po przeciwnej stronie łuku wyznaczającego przebieg autostrady, który wypukłością zbliżony został do terenów zabudowanych. Wymagało to jedynie zmniejszenia promienia łuku a nie zmiany uzgodnionych z sąsiednimi gminami punktów wejścia i wyjścia autostrady na teren gminy Niemce. Wskazanie w "uzasadnieniu" uchwały i powtórzenie w motywach wyroku stwierdzenie, że uzgodnione wyjścia i wejścia autostrady na terenie gminy uniemożliwiają dokonanie jakichkolwiek korekt trasy autostrady przebiegającej przez teren gminy Niemce nie poparte żądną argumentacją odnoszącą się do treści zarzutu i postulatu zawartego w tym zarzucie, nie dotyczącego punktu wejść i wyjść wytyczonej przez ten teren – należy ocenić więc jako stwierdzenie arbitralne i gołosłowne.

Również przywołanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia sieci autostrad, dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu obronnym (Dz. U. Nr 120, poz. 1283 ze zmianą) jako aktu, którego treść

OSK 1082/04 wyklucza możliwość dokonania korekty trasy autostrady na wskazanym odcinku przebiegającym przez miejscowość Ciecierzyn w gminie Niemce – było bezzasadne. Powyższe rozporządzenie w załączniku wymienia autostradę S 17 określając ogólnie jej przebieg przez Warszawę, Kurów, Piaski, Zamość, Hrebenne – granica państwa. Nie wymienia ani poszczególnych gmin i miejscowości, znajdujących się przy tej trasie, ani nie określa szczegółowego przebiegu trasy tej autostrady przez poszczególne miejscowości. Nie stanowi zatem żadnego ograniczenia dla wytyczania szczegółowego autostrady przez te miejscowości i przyjęcia proponowanego przez zgłaszającego zarzut przesunięcia niewielkiego odcinka łuku autostrady o kilkadziesiąt metrów na tereny niezabudowane. Jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej – treść powołanego rozporządzenia "nijak ma się do konkretnego zarzutu zgłoszonego przez skarżącego".

W konsekwencji nie ustosunkowania się Rady Gminy Niemce do zarzutu zgłoszonego przez skarżącego i nie uzasadnienia uchwały o odrzuceniu tego zarzutu wbrew wymaganiom określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący został pozbawiony możliwości rzeczywistego (realnego) skorzystania z gwarantowanej mu ustawowo ochrony interesów prawnych. Organ gminy zaś wykorzystał przysługujące mu kompetencje do odrzucenia zarzutu w sposób niezgodny z wymaganiami obowiązującego prawa.

Niedostrzeżenie przez Sąd tych nieprawidłowości i oddalenie skargi na uchwałę o odrzuceniu zarzutu, wydaną w istocie bez uzasadnienia faktycznego i prawnego, czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego – art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie tego

OSK 1082/04 przepisu wyrażające się w tym, że zaskarżoną uchwałę błędnie uznano za spełniającą wymogi powołanego przepisu.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sad Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 pow. ustawy o postępowaniu administracyjnym uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.