Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Krzysztofa P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 18 października 2002 r. (...), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 18 października 2002 r. - po rozpatrzeniu wniosku Krzysztofa P. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia 18 września 2002 r. (...) - na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy (...) z dnia 15 listopada 1951 r., którym odmówiono byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. P. 46d, oznaczonej Nr hip. (...) i stwierdzającego, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 18 października 2002 r., Kolegium zaznaczyło, iż rozpoznając niniejszą sprawę należy uwzględnić, że przyjmując administracyjny tryb spraw gruntów warszawskich i znajdujących się na nich budynków w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279 ze zm./, organy administracyjne był zobligowane do wydawania orzeczeń administracyjnych przy rozpoznawaniu wniosków dotychczasowych właścicieli gruntów złożonych w trybie art. 7 ust. 1 tego dekretu. Ponieważ nieprzyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy tworzyło z mocy prawa przejście na własność gminy wszystkich budynków położonych na gruncie, istniała konieczność wykonania czynności stwierdzającej powstanie takiego prawa Gminy m.st. Warszawy /następnie Skarbu Państwa/ - w trybie administracyjnym takim aktem było wydanie deklaratoryjnego orzeczenia administracyjnego, a od 1960 r. decyzji.
W myśl art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną należało zgłosić w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę.
Zaś zgodnie z par. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy /Dz.U. nr 6 poz. 43/, obejmowanie w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nieobjętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. /Dz.U. RP nr 16 poz. 112/, następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Natomiast w myśl par. 3 tego rozporządzenia, grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.
W niniejszej sprawie, ogłoszenie o objęciu przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy ukazało się w Nr 10 Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z dnia 19 kwietnia 1948 r. i od tej daty biegł 6-cio miesięczny termin do złożenia wniosku w sprawie przyznania praw własności czasowej gruntu. W aktach sprawy znajduje się wniosek Elżbiety T., Jadwigi T., Jana P. oraz Ireny B. o przyznanie prawa własności czasowej gruntu położonego przy ul. P. 46d. Ponadto, znajduje się też podanie wymienionych osób o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. W podaniu tym wnioskodawcy stwierdzają, że Elżbieta T. chciała taki wniosek złożyć, jednak nie został on przyjęty ze względu na upływ terminu dnia 19 października 1948 r.
W związku z powyższym należy stwierdzić - w ocenie Kolegium - że wniosek nie został złożony w trybie dekretu z dnia 26 października 1948 r. Złożenie wniosku przez byłych właścicieli nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej po terminie wskazanym w wyżej wymienionych przepisach, stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej, ponieważ z upływem terminu wygasa uprawnienie do uzyskania w szczególnym trybie prawa wieczystego użytkowania.
Krzysztof P. złożył skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi nie kwestionował przekroczenia terminu do złożenia wniosku w sprawie przyznania prawa własności czasowej do gruntu, jednakże zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 77 par. 1 Kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a przede wszystkim niewyjaśnienie czy wniosek o przyznanie praw własności czasowej do nieruchomości został złożony w terminie. Twierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. "podchodzi do sprawy wyłącznie schematycznie, nie argumentując swoich decyzji żadnymi dowodami".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę podkreślił, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy określona decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad, o których mowa w art. 156 par. 1 Kpa. Oznacza to, że nie jest istotą tegoż postępowania rozpatrywanie kwestii merytorycznych, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, której dotyczy postępowanie nadzorcze.
Kolegium analizując sprawę oceniło, że nie zachodzi rażące naruszenie prawa w przypadku orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 15 listopada 1951 r., którym odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, co podzielił skład orzekający sądu I instancji. Sąd bowiem nie ocenia prawa, a jedynie bada czy organy administracji przy wydawaniu orzeczeń prawidłowo je stosują.
Podstawę prawną powołanego orzeczenia z 15 listopada 1951 r. stanowiły przepisy art. 1, 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu dnia 19 kwietnia 1948 r. /ogłoszenie o objęciu przedmiotowej nieruchomości przez gminę m.st. Warszawy ukazało się w Nr 19 Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z dnia 19 kwietnia 1948 r./ co oznacza, że zgodnie z art. 7 powołanego dekretu termin, do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej byłemu właścicielowi, upływał dnia 19 października 1948 r. Dekret przewidywał bowiem sześć miesięcy na złożenie takiego wniosku. Byli właściciele przedmiotowej nieruchomości złożyli wniosek dopiero w dniu 13 grudnia 1948 r. /wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nosi datę 31 grudnia 1948 r./, a więc z uchybieniem powyższego terminu.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie sąd I instancji zaznaczył, iż system prawa zna terminy procesowe i terminy wypływające z prawa materialnego. O ile terminy procesowe są w zasadzie przywracalne, to odmiennie wygląda ta kwestia w przypadku terminów prawa materialnego. Termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej zawarty w art. 7 ust. 1 powołanego dekretu jest terminem prawa materialnego. Do jego przywrócenia nie ma uprawnień ani organ administracji, ani sąd. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stanęło na stanowisku, że jest to termin prekluzyjny, w przypadku jego upływu następuje wygaśnięcie uprawnienia. Tak więc - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - osoby zainteresowane mogły tylko w terminie zakreślonym przepisem art. 7 ust. 2 cyt. dekretu złożyć skutecznie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Upływ terminu powodował wygaśnięcie prawa, bowiem dla terminów prawa materialnego brak jest podstaw prawnych umożliwiających ich przywrócenie. Bez względu na to jakie były przyczyny uchybienia terminowi, to i tak organ administracji nie jest władny go przywrócić.
Krzysztof P. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 15 listopada 1951 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu przy ul. P. 46d w Warszawie, zapadło bez rażącego naruszenia prawa, co jest sprzeczne z prawidłową interpretacją art. 1 w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy; oraz błędnej wykładni art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez przyjęcie, że termin zawarty w tym przepisie jest terminem prawa materialnego.
- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, poprzez nieprzeprowadzenie stosownych środków w celu usunięcia naruszeń prawa w sytuacji gdy Kolegium prowadząc postępowanie naruszyło:
a/ art. 9 Kpa poprzez nieudzielanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień skarżącemu występującemu bez profesjonalnego pełnomocnika, co uniemożliwiło mu zgłoszenie dowodów i podanie okoliczności faktycznych umożliwiających udowodnienie, że wniosek z art. 7 ust. 1 dekretu został złożony w terminie;
b/ art. 10 Kpa poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;
c/ art. 77 par. 1 i par. 3 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z urzędu w tym z zeznań świadków, na okoliczności złożenia przedmiotowego wniosku;
d/ art. 89 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy dla potrzeb wyjaśnienia sprawy.
2/ art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że uchwały NSA wydane przed 1 stycznia 2004 r. mają moc wiążącą.
Rozwijając powyższe zarzuty, skarżący wskazał, iż stosownie do art. 7 ust. 2 dekretu, chodziło o wywłaszczenie jedynie tych nieruchomości, których usytuowanie uniemożliwiało realizacje przyjętych planów odbudowy, bądź rozbudowy Warszawy. W odniesieniu do spornej nieruchomości, taka sytuacja nie zachodziła czego najlepszym dowodem jest fakt, iż budynek przy ul. P. 46d istnieje po dziś dzień. Zatem nie można zgodzić się z faktem, że w kwestionowanym orzeczeniu administracyjnym z dnia 15 listopada 1951 r. prawo zostało zastosowane prawidłowo.
Ponadto, zdaniem skarżącego, istniało postępowanie administracyjne, dotyczące kwestii własności budynków, które w okresie wydania dekretu były własnością dotychczasowych właścicieli /art. 5 dekretu/. Dopiero po wypełnieniu dyspozycji art. 8 dekretu, prawo własności budynków mogło być odjęte. Przy przyjęciu, że istniało postępowanie, które dzisiaj określamy jako administracyjne, możliwe było uznanie, że termin art. 7 ust. 1 dekretu był terminem dot. postępowania, zatem istniałaby możliwość jego przywrócenia. Wobec istnienia cytowanej przez sąd uchwały NSA z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 56/ koniecznym byłoby zastosowanie art. 264 i nast. a w szczególności art. 269 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy podzielić stanowisko, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonało prawidłowej oceny orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 15 listopada 1951 r. (...) uznając, iż nie zachodzi w jego przypadku rażące naruszenie prawa.
Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - na mocy którego wydano przedmiotowe orzeczenie administracyjne - dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Nieruchomość przy ul. P. 46d została objęta w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy dnia 19 kwietnia 1948 r., natomiast byli właściciele złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej dopiero 13 grudnia 1948 r., a więc po upływie przewidzianego w dekrecie sześciomiesięcznego terminu.
Zatem prawidłowym było - jak uznał sąd I instancji, a przed nim Kolegium - wydanie przez Prezydium decyzji odmownej w niniejszej sprawie, gdyż określony w art. 7 ust. 1 dekretu termin ma charakter materialnoprawny, zawity, stąd złożenie wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy po jego upływie, stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej i to niezależnie od przyczyn jego uchybienia, ponieważ nie znajdują tu zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu.
Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość przywrócenia terminu prawa materialnego, gdy przewidują to przepisy ustalające dany termin, jednakże mający zastosowanie w sprawie dekret nie zawiera takiej regulacji. W związku z powyższym za bezzasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni wspomnianego art. 7 ust. 1 dekretu.
Uzasadnienia nie znajduje także twierdzenie skarżącego, iż uznanie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej za zgodne z prawem, jest sprzeczne z prawidłową interpretacją art. 1 w związku z art. 7 ust. 2 dekretu. Otóż powołane przepisy nie przewidują zwolnienia strony, ubiegającej się o przyznanie prawa własności czasowej, czy prawa zabudowy, z obowiązku zachowania wspomnianego sześciomiesięcznego terminu do złożenia stosownego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 dekretu gmina uwzględniała przedmiotowy wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, co nie oznacza iż zainteresowany mógł wnieść taki wniosek w dowolnym czasie. Otóż przepis ten nie mógł i nie może być odczytywany w oderwaniu od ust. 1 art. 7, który przewiduje, wspomniany już sześciomiesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, co również nie jest sprzeczne - jak twierdzi skarżący - z celem wprowadzenia dekretu, określonym w jego art. 1.
Ponadto, uzasadnienia nie znajduje także zarzut naruszenia przez sąd art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, poprzez nieprzeprowadzenie stosownych środków w celu usunięcia naruszeń prawa dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jednakże, w toku kwestionowanego w niniejszej sprawie postępowania dotyczącego przyznania własności czasowej, nie miało miejsce naruszenie prawa, które wymagałoby zastosowania art. 135 powołanej ustawy.
Ustosunkowując się natomiast do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./, poprzez przyjęcie, że uchwały NSA wydane przez 1 stycznia 2004 r. mają moc wiążącą, należy również przyjąć iż jest on bezzasadny, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając zaskarżony wyrok z dnia 15 kwietnia 2004 r. w ogóle nie powoływał się w jego uzasadnieniu na wspomniany przepis, ani też na uchwały NSA sprzed 1 stycznia 2004 r. a zatem nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu art. 100 wspomnianej ustawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.