Uzasadnienie
OSK 1118/04 U z a s a d n i e n i e
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 11 sierpnia 2003 r. Nr [...]w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą - oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przedstawił losy przedmiotowej inwestycji, a w szczególności wskazał na to, iż decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych została uchylona Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 3380/01 ze wskazaniem, iż zasadne było postępowanie zmierzające do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach prawa i zastosowanie w sprawie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., nie miał natomiast zastosowania art. 48 Prawa budowlanego ze względu na fakt, że budowa była prowadzona na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została uchylona. Sąd wskazał też na konieczność wykonania zaleceń zawartych w poprzednio wydanym w sprawie tej inwestycji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2000 r. wskazującym na potrzebę szczegółowego rozważenia użytego w odniesieniu do terenu, na którym jest budowany obiekt, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - niskiej intensywności zabudowy w aspekcie przedmiotowej inwestycji, a także realizacji zamierzenia w odniesieniu do art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu wydał w dniu 16 czerwca 2003 r. decyzję udzielającą Spółce "[...]" w Toruniu pozwolenia na wznowienie robót podając w uzasadnieniu, iż inwestor przedstawił dokumenty określające warunki zapewnienia dostawy mediów, ocenę techniczną dotyczącą zapewnienia miejsc parkingowych i garażowych, analizę intensywności zabudowy, analizę oświetlenia światłem dziennym i nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych i działek, analizę oddziaływania na środowisko kotłowni gazowej i podziemnego parkingu.
Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołań wniesionych od powyższej decyzji utrzymał tą decyzję w mocy stwierdzając w uzasadnieniu, iż nie jest zasadny brak zatwierdzenia projektu budowlanego, gdyż nie jest to przewidziane przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie podzielił też innych zarzutów, takich jak wadliwa ocena dokumentacji dotyczącej zapewnienia dostaw mediów.
W skardze do sądu administracyjnego zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego ze względu na utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych pomimo iż:
- nie została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego,
- brak jest klauzuli Zespołu Uzgodnień Dokumentacji.
Postawiono też zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nie wezwano do przedstawienia przez inwestora uaktualnionej dokumentacji, oparcie rozstrzygnięcia na korzystnych dla inwestora opiniach, co świadczy o braku bezstronności, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, wydanie decyzji przed rozstrzygnięciem zażalenia na postanowienie PINB w Torunku prostujące rzekomą oczywistą omyłkę /błąd drukarski/. W skardze podkreślono, iż PINB pozostawił bez odpowiedzi 10 jednoznacznych i wyraźnych pytań postawionych przez strony, do czego był zobowiązany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wzięto też pod uwagę praw nabytych mieszkańców sąsiednich domów jednorodzinnych co do tego, iż w ich sąsiedztwie nie może powstać zabudowa wielorodzinna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, iż skarga jest niezasadna.
Odnosząc się do kwestii związania oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2002 sygn. akt II SA/Gd 3380/01 stwierdził, iż wskazówki co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku zostały przez organy orzekające w sprawie wykonane.
W pierwszym rzędzie Sąd uznał, iż o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./, zwanej dalej "Prawem budowlanym" można mówić wtedy, gdy są naruszone konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie. Przytoczył na poparcie tego stanowiska np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1984 r. sygn. akt I SA 1491/83 i z dnia 20 września 1985 r. sygn. akt SA/P 793/85. Przez ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich należy rozumieć przede wszystkim możliwość zabudowy własnej działki. Sąd wskazał też, iż ocena pod względem zgodności z prawem nie obejmuje takich aktów jak np. regulamin pracy Zespołu Uzgodnień Dokumentacji Projektowej. Podkreślił nadto, iż podstawą wniesienia skargi jest wykazanie naruszenia własnego, skonkretyzowanego interesu prawnego, zaś kwestia zapewnienia mediów dla inwestycji innego podmiotu pozostaje poza interesem prawnym skarżących.
W zaskarżonym wyroku obszernie Sąd odniósł się do kwestii zastosowania prawidłowo w niniejszej sprawie art. 51 Prawa budowlanego podkreślając, iż wydając decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych organ nie ma obowiązku zatwierdzenia projektu budowlanego.
W kwestii zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sąd stwierdził, że organ orzekający był związany ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 26 listopada 1998 r. W planie dla danego terenu przewiduje się niską intensywność zabudowy, które to pojęcie nie zostało zdefiniowane w przepisach. Oceniając pod tym względem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia 7 grudnia 2000 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy, zaś Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 grudnia 20002 r. sygn. akt SA/Gd 343/01 skargę na tę decyzję oddalił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w podsumowaniu stwierdził, iż inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przedstawił projekt architektoniczno-budowlany, projekt zagospodarowania terenu, pismo potwierdzające aktualność wydanych warunków technicznych oraz uzgodnień dokumentacji technicznej przez gestorów sieci gazowych, wodociągowych i energetycznych wraz z oceną, że nie spowoduje to naruszenia uprawnień osób trzecich, jak też ocenę techniczną - oświetlenia światłem dziennym i nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych oraz nasłonecznienia działek opracowaną przez projektanta budynku jak też analizę oddziaływania na środowisko kotłowni gazowej i parkingu samochodowego. W ocenie Sądu ustalenia organów oparte na dwóch ekspertyzach odnośnie zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt dzienny i działek nie nasuwają zastrzeżeń. Zgodnie z przepisem (13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140/ wymóg odpowiedniego oświetlenia pomieszczeń w istniejących budynkach uznaje się za spełniony, jeżeli odległość od obiektu przesłaniającego jest nie mniejsza niż jego wysokość.
Warunek ten został spełniony. Wysokość przedmiotowego budynku wynosi maksymalnie 12,16 m, a najmniejsza odległość od istniejących budynków, które mogły być przesłaniane, wynosi 18 m. Przepis (60 cytowanego rozporządzenia mówi o nasłonecznieniu pokoi mieszkalnych, pomieszczeń zbiorowych, mieszkaniu wielopokojowym, a nie o ogródkach przydomowych. Na koniec Sąd podkreślił, iż organ orzekający nie był powołany do tego, jak to chcą skarżący, aby udzielić odpowiedzi na 10 jednoznacznych i wyraźnych pytań".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli [...], reprezentowani przez radcę prawnego Artura Leśny.
Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano:
1/ naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r., 2/ naruszenie art. 134 (1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w kwestii braku naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego, prawidłowości zastosowania w sprawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie wykluczenie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2000 r. możliwości wykonania budynku wielomieszkaniowego na terenie osiedla domków jednorodzinnych ze względu na ochronę praw nabytych mieszkańców, z którym to stanowiskiem wnoszący skargę kasacyjną się nie zgadzają. Zostało bowiem w wyniku spornej inwestycji naruszone prawo nabyte mieszkańców do spokojnego, nie zakłóconego korzystania ze swoich domów jednorodzinnych na 300 metrowych działkach. "Oparcie orzeczenia w tak istotnej kwestii jaką jest intensywność zabudowy na osiedlu "Wrzosy Gromadzka" oraz kwestia zacienienia sąsiednich budynków w całości na niekompletnej dokumentacji i rażąco wadliwej opinii dostarczonej przez inwestora", stanowi w ocenie wnoszących skargę kasacyjną "istotne uchybienie postępowania mające wpływ na wynik sprawy". Nie jest też prawidłowe stanowisko w kwestii braku obowiązku udzielenia wyjaśnień i odpowiedzi na pytania stron oraz ich interesu prawnego co do potwierdzenia dostawy mediów. Organy nie wyjaśniły sprawy uprawnień projektanta budynku i uprawnień osób, które podpisały uzgodnienia w zakresie mediów, co Sąd usankcjonował.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania - Budlex spółka z o.o. w Toruniu wnosi się o oddalenie skargi kasacyjnej.
Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną podtrzymał tą skargę oraz zawarte w niej wnioski wyjaśniając na pytanie Sądu, iż strona przez niego reprezentowana nie kwestionowała odległości między budynkiem, którego dotyczy zaskarżony wyrok i budynkiem skarżących uważając, iż kwestii zacienienia dotyczy przepis art. 5 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jako podstawy skargi kasacyjnej stosownie do art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można wskazać:
1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.
W niniejszej sprawie natomiast skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. nie wskazując nie tylko, iż jest to naruszenia prawa materialnego, ale przede wszystkim nie podnosząc, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował te przepisy prawa materialnego stosując ich błędną wykładnię, lub też zostały one przez Sąd niewłaściwie zastosowane.
Tak postawiony zarzut w istocie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny, czy zaistniała podstawa faktycznie podstawa skargi kasacyjnej określona w art. 174 pkt 1.
Należy niezależnie od powyższego podkreślić, iż tak akcentowana w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy a następnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasada praw nabytych w kontekście prawa właścicieli domów jednorodzinnych do tego, że w sąsiedztwie ich domów nie będzie budowany dom mieszkalny wielorodzinny nie tylko nie może być uznana za usprawiedliwiony argument, ale wręcz należy uznać, iż stanowisko takie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równego traktowania właścicieli nieruchomości do realizowania swoich praw do budowy na własnym gruncie, gdy zamierzenia takie pozostają w zgodzie z ustawą.
Na uwagę też zasługuje fakt, że w sprawie nie były kwestionowane odległości między spornym zamierzeniem inwestycyjnym i budynkiem mieszkalnym wnoszących skargę kasacyjną, zaś jak to słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podstawowe znaczenie stosownie do przepisów (13 ust. 1 i (60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to przepisy nie zostały w ogóle wskazane w podstawach skargi kasacyjnej, ma zachowanie wymogów w zakresie stosunku wysokości nowo wznoszonego budynku do odległości między tym budynkiem i budynkami istniejącymi /w nin. sprawie wysokość 12,16 m, odległość 18 m/. W sytuacji, gdy pozostaje w obrocie prawnym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie można też skutecznie zarzucać naruszenia wskaźnika "niskiej intensywności zabudowy", nadto jako podstawę wskazując przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego. W tej podstawie nie mieszczą się też podane w uzasadnieniu okoliczności takie jak brak odpowiedzi na stawiane organowi pytania.
W tych warunkach nawet gdyby podstawa skargi kasacyjnej określona w art. 174 pkt 1 została prawidłowo sformułowana, to i tak nie byłoby możliwe uznanie, że opiera się ona na usprawiedliwionej podstawie, skoro Sąd zaakceptował jako zgodną z prawem decyzję wydaną na podstawie regulacji określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz przyjął, że nie naruszono art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego.
Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano także naruszenie art. 134 (1 i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przepis art. 134 (1 stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś przepis art. 135 przewiduje, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Jako uzasadnienie do podniesienia powyższego zarzutu w skardze kasacyjnej wskazuje się, iż w sprawie nie wyjaśniono kwestii dostarczenia przez inwestora uzgodnienia dostaw gazu, prądu i wody oraz posiadania uprawnień przez projektanta budynku. Jednak z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jaki związek mają te argumenty z przywołanymi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W samej podstawie skargi kasacyjnej odnoszącej się do wskazanych w niej przepisów postępowania nie wskazano także, iż zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, w związku z czym orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.