Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 maja 2004 r. sygn. akt SA/Rz 2825/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi A. C. na decyzję [...] w Tarnobrzegu z dnia 6 listopada 2001 ar. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wójt Gminy Padew Narodowa na wniosek R. i B. K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] pod budowę budynku mieszkalnego, przy czym dany teren jest przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr VII/25/89 z dnia 10 grudnia 1989 r. /Dz. Urz. Woj. Tarnobrzeskiego Nr 2, poz. 19 z dnia 20 lutego 1990 r. ze zm./ pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową /symbol A 75 MRN/, a zatem inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami planu. Decyzję tą utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia 6 listopada 2001 r., potwierdzając zgodność ustaleń organu pierwszej instancji co do treści planu miejscowego oraz prawidłowość rozstrzygnięcia w świetle art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy nawiązał też do wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt SA/Rz 107/00 w którym stwierdził Sąd, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania terenu.
Na powyższą decyzję wniosła skargę A. C., której nieruchomość sąsiaduje z przedmiotową działką.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w pierwszym rzędzie zauważył, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylając wcześniej wydane w sprawie decyzje wskazał na to, że w postępowaniu administracyjnym nie brał udziału jeden ze współwłaścicieli sąsiedniej działki nr [...] – J. C. oraz właściciele /lub współwłaściciele/ działki nr 748 i z tego właśnie powodu, stosownie do art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 386 ze zm./ Sąd uchylił decyzje organów orzekających w sprawie, a nadto z tego względu, że do akt administracyjnych nie dołączono załącznika graficznego stanowiącego integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził też, iż w cytowanym wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego wskazano, że "Według planu działka objęta wnioskiem znajduje się w terenie oznaczonym symbolem A 119 MN, dla którego tekst stanowi, iż jest to teren projektowanej zabudowy jednorodzinnej w systemie zorganizowanym". "W tej sytuacji organy nie mogły odmówić ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy /art. 43 ustawy" o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm./.
Sąd wskazał, że ocena prawna wyrażona w tym wyroku wiąże wojewódzki sąd administracyjny /art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./.
Jednakże w cytowanym wyroku mowa jest o tym, iż przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem A 119 MN, natomiast Wójt Gminy Padew Narodowa wydając decyzję po ponownym rozpoznaniu sprawy twierdzi, że działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A 75 MRN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Z porównania przeznaczenia terenu A 119 MN i A 75 MRN wynika, że nie ma istotnej różnicy w możliwości wykorzystania terenu, a zatem kwestia ta nie miałaby istotnego znaczenia w sprawie wszakże pod warunkiem, gdyby organy orzekające wyjaśniły przyczynę zmiany symboli, czego jednak nie uczyniły. Sąd podkreślił, że plan zagospodarowania był zmieniany pięciokrotnie.
Na rozprawie sądowej pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu przedłożył obwieszczenie Wojewody Podkarpackiego z dnia 15 maja 2001 r. o sprostowaniu błędów, gdzie podano, że zamiast oznaczenia A 75 MRB powinno być oznaczenie A 75 MRN, przy czym sprostowanie to nie dotyczy powyższego zagadnienia. Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, iż z tekstu planu dotyczącego symbolu A 75 MRN wynika, że linia zabudowy powinna wynosić minimum 10 m, natomiast w decyzji organu I instancji powyższy warunek pominięto, zaś organ odwoławczy na tę kwestię nie zwrócił uwagi, pomimo iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji i powinna zawierać wszystkie istotne warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r. - III RN 35/97 OSNAP i US Nr 4/1987, poz. 107/. Określenie w planie miejscowym linii zabudowy może mieć wpływ na usytuowanie przyszłej inwestycji na etapie pozwolenia na budowę, przeto wskazane naruszenie prawa materialnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd podniósł także, że z art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego, natomiast w aktach sprawy brak jest wniosku R. K.. Wniosek podpisał jedynie B. K., który w nagłówku również występuje jako jedyny wnioskodawca. Pomimo to decyzję wydano na rzecz R. i B. K.. Okoliczność, iż jeden ze współwłaścicieli działki wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji nie stwarza domniemania, iż drugi współwłaściciel jest także wnioskodawcą, bowiem ich interesy mogą być sprzeczne. Zasada skargowości wymaga, aby wniosek wyraźnie określał wnioskodawców w sprawie. Organy na ten temat się nie wypowiedziały, zatem kwestia ta powinna być ostatecznie wyjaśniona, na jakiej podstawie uznano R. K. za wnioskodawczynię.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] w Tarnobrzegu zaskarżając ten wyrok w całości oraz wskazując jako podstawy skargi:
1/ naruszenie prawa materialnego - art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że Sąd nie jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt SA/Rz 107/00, 2/ naruszenie przepisów postępowania - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej "ppsa", mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 171 przez zakwestionowanie braku wniosku R. K. o wszczęcie postępowania skoro zachodzi powaga rzeczy osądzonej, gdyż wniosek ten podlegał ocenie wyroku NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt SA/Rz 107/00,
- art. 141 (4 - poprzez zaniechanie uzasadnienia odstąpienia od zasady związania oceną prawną zawartą w powyższym wyroku NSA,
- art. 145 (1 pkt 1 lit a i c - przez uwzględnienie skargi podczas gdy postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w tym przepisie wymienionych.
Skarga kasacyjna zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się na to, iż w poprzednim wyroku z dnia 25 września 2000 r. Sąd nie wytknął braku podpisu na wniosku R. K. a więc w tym zakresie sprawa została tym wyrokiem rozstrzygnięta i korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Skoro organy wypełniły wcześniejsze zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania wskazane jest oddalenie skargi A. C..
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Nie jest prawdą, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął, że nie jest związany oceną zawartą w wyroku z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt SA/Rz 107/00, bowiem dał temu jednoznacznie wyraz w uzasadnieniu wyroku. Wskazał jednakże, iż wyrok ten odnosił się do terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 119 MN, podczas gdy po ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji stwierdziły, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A 75 MRN. Plan ten ulegał wielu zmianom oraz był sprostowany. Sąd dopatrzył się także, iż plan dla terenu oznaczonego symbolem A 75 MRN ma określoną linię zabudowy, czego nie dostrzegły orzekające w sprawie organy obu instancji. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, iż nakaz związania oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 25 września 2000 r. co do kierunków dalszego postępowania w sprawie, koniecznego zresztą zasadniczo z tej przyczyny, iż w poprzednim postępowaniu nie zapewniono udziału wszystkim podmiotom, będącym stronami, nie został naruszony. Sąd wystarczająco uzasadnił w tym zakresie swoje stanowisko, a więc zarzut naruszenia prawa procesowego co do braku wymaganego uzasadnienia jest także niezasadny. Podobnie należy ocenić kwestię ujawnienia w zaskarżonym wyroku kwestii braku podpisu pod wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne w sprawie R. K.. W żadnym razie nie można podzielić stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie co do tego, iż wobec nie dostrzeżenia tej kwestii w wyroku z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt SA/Rz 107/00 należy uznać, iż w tym zakresie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Uchylenie bowiem tym wyrokiem poprzednio wydanych decyzji, co skutkowało koniecznością ponownego rozpoznania sprawy, otwiera możliwość, a nawet obowiązek wyjaśnienia w tym postępowaniu okoliczności istotnych dla sprawy. Taką właśnie podstawową okolicznością wymagającą wyjaśnienia jest krąg podmiotów będących stronami, a przede wszystkim ustalenie podmiotów, z których inicjatywy postępowanie jest wszczęte. W pełni prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że nie jest możliwe wydanie decyzji podmiotowi podając, iż organ działa na jego wniosek, podczas gdy brak jest takiego wniosku. Gdyby kwestią bezsporną i oczywistą było, że R. K. nigdy wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie złożyła, Sąd mógł nawet stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji ze względu na zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 (1 pkt 2 kpa, skoro ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym dla wydania tej decyzji wymagała wniosku inwestora /podobnie zresztą jak obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r./. Ze względu jednak na to, że Sąd potraktował tę kwestię jako jeszcze nie w pełni wyjaśnioną, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji a nie o stwierdzeniu jej nieważności.
W skardze kasacyjnej nie wspomina się o dostrzeżonej przez Sąd kwestii braku w zaskarżonej decyzji warunku odnoszącego się do linii zabudowy, prawdopodobnie z tej przyczyny, iż stanowisko Sądu odpowiada treści planu, na podstawie którego wydano tą decyzję. Gdyby decyzja ta nie zawierała innych wad, a tylko tą jedną, to i tak zaskarżony wyrok należałoby uznać za słuszny i odpowiadający wymogom prawa.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.