Wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., OSK 1136/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 9 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...]

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2004 r. sygn. akt 3 II SA /Łd1607/03

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Wojciech Chrościelewski, Joanna Runge-Lissowska (spr.)
Łukasz Celiński protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 maja 2003 r. Nr X/66/03 w przedmiocie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto [...] oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29.04.2004 r. sygn. akt 3 II SA/Łd 1607/03, po rozpoznaniu skargi Wojewody Łódzkiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 1-5, § 15 ust.4 i § 21 ust.1 "Regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Miasta [...]" stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 20.05.2003 r. Nr X/66/03 z tego względu, że uregulowania zawarte w tych przepisach nie znajdowały oparcia w obowiązującym prawie. Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz.622 ze zm.) określa w art. 5 obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku i katalog obowiązków ma charakter zamknięty, który może rozszerzyć tylko ustawodawca, zaś nałożone "Regulaminem" w § 4 ust.1 pkt 1-5 obowiązki, systematycznego sprzątania nieruchomości w sposób nie powodujący zanieczyszczenia powietrza, wody i gruntu, utrzymywania zbiorników przeznaczonych do gromadzenia nieczystości ciekłych w stanie nie grożącym zanieczyszczaniem gruntu i wód, wymiany piasku w piaskownicach na placach zabaw, w katalogu tym się nie mieszczą – orzekł Sąd. Nadto stwierdził, iż przekroczeniem delegacji ustawowej jest nałożony § 15 ust.4 obowiązek gromadzenia odpadów w workach zakupionych w firmie wywozowej, bowiem art. 4 pkt 2 ustawy pozwala radzie gminy na ustalenie rodzaju urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, wymagań dotyczących ich rozmieszczenia i utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a wobec tego Rada Gminy nie ma żadnego uprawnienia do zobowiązywania podmiotu, u którego, jako jedynego, można nabyć worki na odpady. W myśl art. 4 pkt 3 ustawy rada gminy ustala szczegółowe zasady utrzymania porządku i czystości dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego, co nie oznacza jednak uprawnienia do kształtowania treści stosunku prawnego między właścicielem nieruchomości a firmą wywożącą odpady, jak to ma miejsce w § 21 ust.1 "Regulaminu" zezwalającego właścicielowi na zawarcie umowy na odbiór odpadów w wielkości wynikającej z wyliczenia dokonanego na podstawie tego przepisu – podkreślił Sąd, dodając, iż art. 6 ustawy nakłada na właścicieli obowiązek udokumentowania korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na odbiór odpadów, a gminie daje uprawnienie do ustalenia górnych stawek opłat za te usługi, ale nie upoważnia do określenia za jaką ilość odpadów właściciel ma zapłacić. Odpowiadając na zarzut Rady Gminy, że skarga Wojewody została wniesiona po upływie terminu, Sąd stwierdził, że art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie określa terminu, w którym organ nadzoru może wnieść skargę i należy przychylić się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż organ ten nie jest ograniczony w czasie w możliwości zaskarżenia uchwał rad gmin.

Skargę kasacyjną wniosła Gmina Miasto [...], reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie: przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nie odrzucenie skargi Wojewody Łódzkiego wniesionej po upływie terminu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Rada Miejska przekroczyła delegację zawartą w tym przepisie do określenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...]. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż zgodnie z art. 27 ust.2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) – skarga Wojewody została wniesiona pod rządami tej ustawy – sąd odrzuca skargę wniesioną po terminie, a z art. 35 ust.1 tej ustawy wynika, że skargę wnosi się bezpośrednio do sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni od dnia w którym skarżący dowiedział się lub mógłby się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu, uzasadniającej wniesienie skargi. Regulacje te ulegają uszczegółowieniu na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, której art. 91 ust.1 przyznaje organowi nadzoru uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie 30 dni od daty jej doręczenia, zaś art. 93 ust.1 stanowi, że po tym terminie organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, a skoro z art. 102 a tej ustawy wynika, iż nie stosuje się do wniesienia skargi trybu przewidzianego w art. 34 ust.3 ustawy o NSA, to 30-dniowy termin do wniesienia skargi rozpoczyna bieg z upływem terminu przewidzianego do stwierdzenia nieważności uchwały – kontynuowano w uzasadnieniu. Skoro Wojewoda otrzymał uchwałę Rady dnia 3.06.2003 r. termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego upływał dnia 3.07.2003 r. i wobec tego termin do wniesienia skargi zakończył bieg dnia 2.08.2003 r.. Skarga została wniesiona dnia 22.10.2003 r. zatem po terminie i powinna zostać odrzucona – stwierdzono. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego podkreślono, iż § 4 ust.1 pkt 1-6 Regulaminu zawiera wymagania w zakresie utrzymania porządku na terenie nieruchomości i terenach użytku publicznego i zasady te zostały sprecyzowane przed Radę z uwzględnieniem delegacji zawartej w ustawie o czystości i porządku, a także obowiązujących wówczas przepisów z zakresu ochrony środowiska, gospodarki odpadami oraz zabezpieczeń sanitarno-higienicznych w warunkach zabudowy miejskiej i nałożenia obowiązku gromadzenia odpadów w workach zakupionych od firmy wywozowej prawa na gromadzenie ich w odpowiednich jakościowo workach, jak i wliczenie w cenę zakupu worka w tej firmie, a nadto możliwości identyfikacji właściciela odpadów i wobec tego § 15 ust.4 mieści się w granicach określenia sposobu pozbywania się odpadów. Nadto stwierdzono, iż działając na mocy upoważnienia zawartego w art.4 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku Rada określiła częstotliwość pozbywania się odpadów poprzez ustalenie normatywnej ilości stałych odpadów wytwarzanych przez jedną osobę w ciągu miesiąca i konsekwencją tego było wprowadzenie obowiązku zawierania umów z firmami wywozowymi, które będą uwzględniały w swej treści ustalenia w zakresie normatywnych ilości stałych odpadów komunalnych i wobec tego § 21 ust.1 "Regulaminu" nie wychodzi poza delegację ustawową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażane były poglądy, że organ nadzoru nie jest ograniczony terminem do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, jak też można znaleźć poglądy przeciwne, że termin ten jest ograniczony i liczony od dnia, w którym upływał 30-dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) regulują w rozdziale 10 nadzór nad działalnością gminną, zasady, tryb i terminy do wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, opłat sądowych w sposób kompleksowy, choć nie zawierają unormowań dotyczących terminu dla organu nadzoru do wniesienia skargi, stąd konieczność interpretacji tego zagadnienia i rozbieżności w tej właśnie kwestii, jakkolwiek stwierdzić należy, że przeważający jest pogląd co do braku ograniczenia terminu. W sytuacji, gdy przepisy nie zawierają regulacji co do terminu do wniesienia skargi przez organ nadzoru i niezbędna jest interpretacja w tej mierze nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu błędu w tym, że uznał, iż nie ma podstaw do odrzucenia skargi Wojewody Łódzkiego jako wniesionej po terminie, a tym samym naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ustawy z dnia l3 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), nie wskazując w podstawie skargi kasacyjnej, o który punkt tego przepisu chodzi, a zawiera on trzy punkty. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że Sąd błędnie ustalił, że Rada Miejska przekroczyła delegację określoną w art. 4 tej ustawy, wywodząc, iż § 4 ust. 1 pkt 2-6 i § 15 ust.4 mieszczą się w upoważnieniach ustawowych, a nadto, że § 21 ust. 1 nie wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 4 pkt 3 ustawy. Tak postawionego zarzutu nie można uznać za prawidłowy w rozumieniu art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawy skargi kasacyjnej powinny precyzyjnie wskazywać przepisy prawa, które zdaniem skarżącego, zostały naruszone, zaś uzasadnienie wyjaśniać przytoczone podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem, z mocy art. 183 § 1 tej ustawy, związany granicami skargi i wobec tego nie jest upoważniony do uzupełniania skargi, jej interpretacji i domyślania się o jaki w istocie przepis skarżącemu idzie. Jednakże wobec wskazania w uzasadnieniu art. 4 pkt 3 ustawy o czystości i porządku odnieść się można tylko do tego przepisu.

Zgodnie z nim rada gminy, po zasięgnięciu opinii inspektora sanitarnego, ustala, w drodze uchwały, szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenów nieruchomości lub z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W § 21 ust.1 Regulaminu nałożono na właściciela nieruchomości obowiązek zawarcia umowy na odbiór odpadów co najmniej w ilości wynikającej z wyliczenia dokonanego w oparciu o przepisy tego rozdziału. Regulaminu. Skoro rada gminy została upoważniona do ustalenia częstotliwości sposobu pozbywania się odpadów to trudno zarzucić Sądowi błędną interpretację tego przepisu dlatego, że uznał, iż przepis "Regulaminu" zobowiązujący do zawarcia umowy na odbiór określonej ilości odpadów w istocie dąży do kształtowania treści stosunku prawnego między właścicielem a firmą wywożącą odpady, gdyż takiego uprawnienia art. 4 pkt 3 ustawy Radzie nie daje.

Wobec powyższego skargę kasacyjną należało oddalić, jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.