Uzasadnienie
OSK 1143/04
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 8 maja 2002 r. ([...]) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wejherowo Nr [...] z dnia 10 lipca 1995 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania I. P. od w/w decyzji Wojewody Pomorskiego, decyzją z dnia 17 czerwca 2002 r. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia 10 lipca 1995 r., którą udzielono J. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] z obrębu 15, położonej w Wejherowie przy ul. Sobieskiego [...], decyzja ta stała się ostateczna.
Jak wynika z akt sprawy, pismami z dnia 14 i 28 czerwca 1999 r. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia 10 lipca 1995 r. wystąpiła I. P., która na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Wejherowie z dnia 12 marca 1999 r. sygn. akt I Ns 458/98 nabyła wraz z mężem Z. P. w drodze zasiedzenia z dniem 1 października 1990 r. nieruchomość położoną w Wejherowie przy ul. Sobieskiego [...] o powierzchni 270 m2 stanowiącą część działki nr [...].
Nabyta przez I. i Z. P. przez zasiedzenie nieruchomość, obecnie stanowi działkę nr [...] i sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], na której zrealizowany został przez J. M. budynek mieszkalno-usługowy. Jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 lipca 1995 r. wnioskodawczyni wskazała m. innymi okoliczność, że decyzja ta pozwala na budowę budynku, którego ściana znajdująca się w ostrej granicy obecnie z jej działką, posiada otwory okienne. Wcześniej (w dacie wydania decyzji z dnia 10.07.1995 r.) działka nr [...] była własnością gminną i zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod plac - teren publiczny.
Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 lipca 1995 r., gdyż nie dopatrzył się żadnych okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 17 czerwca 2002 r. uznał, że decyzja z dnia 10 lipca 1995 r. była wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) przez to, że wbrew przepisowi § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pozwalała na usytuowanie budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] ścianą z otworami okiennymi przy granicy z działką nr [...].
Na powyższą decyzję Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. M. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 77 107 § 3 kpa oraz art. 190 Konstytucji RP przez uznanie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00 ma moc wsteczną przekraczającą datę wejścia w życie Konstytucji. Zdaniem skarżącego, skoro wydane pozwolenie na budowę było zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie może być tu mowy o rażącym naruszeniu prawa. Skoro działka nr [...] stanowiła własność gminy, a decyzję z dnia 10 lipca 1995 r. wydawał Prezydent Miasta Wejherowa, to per facta concludentia wyraził zgodę na usytuowanie budynku J. M. w granicy działki, jak i na otwory okienne w ścianie budynku.
Decyzją z dnia 15 lipca 1999 r. Starosta udzielił pozwolenie na użytkowanie omawianego budynku mieszkalno-usługowego.
Wyrokiem z dnia 3 marca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 3104/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że miało w sprawie miejsce rażące naruszenie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych...
Również i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dawały podstaw do czynienia odstępstw od przepisów w/w rozporządzenia. Powołane w zaskarżonej decyzji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, wbrew temu co twierdzi się w skardze, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik J. M. radca prawny W. K. zarzuca:
- naruszenie przepisów prawa materialnego art. art. 28 ust. 1, 32 ust. 1 i 4, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36 i 39 Prawa budowlanego przez uznanie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia 10 lipca 1995 r.
- naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 kpa przez stwierdzenie prawidłowości uznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 17 czerwca 2002 r. nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia 10 lipca 1995 r., wobec uznania, że I. P. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę i nie wyrażała zgody na usytuowanie budynku J. M. na granicy działki, mimo że w 1995 r. nie była właścicielką sąsiedniej działki, która była własnością gminy miejskiej i stanowiła plac publiczny.
W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wnosi się:
- o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2002 r.,
- ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia,
- o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podnosi, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę, sąsiednia działka należała do gminy – miasta Wejherowa, pozwolenie wydawał Prezydent Miasta Wejherowa, który jednocześnie sprawował nadzór właścicielski nad tą działką. Zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego miasta Wejherowa, działka nr [...] miała pozostać placem publicznym, a budynek J. M. stawał się przez to budynkiem narożnym. Jest to powszechne w zabudowie miejskiej, że sąsiednie kamienice są usytuowane w granicy działki, a kamienice narożne mają również otwory okienne w bocznej ścianie budynku. W dacie wydania decyzji z dnia 10 lipca 1995 r. I. P. nie mogła być stroną tego postępowania, gdyż nie była właścicielką działki sąsiedniej, nie mogła więc wyrażać zgody na takie, a nie inne usytuowanie budynku J. M., chociaż skutki nabycia własności przez zasiedzenie należy traktować ex tunc, to jednak orzeczenie Sądu o zasiedzeniu ma skutek ex nunc. Nie można więc podzielić stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Gdyby przepisy rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. o warunkach technicznych... miały być stosowane bezwzględnie, to w miastach nie mogłyby być wznoszone budynki, których ściany byłyby w granicy działki, a w budynkach narożnych ściana boczna musiałaby być bez otworów okiennych. Nietrafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, nie biorące pod uwagę ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określał przeznaczenie działki nr [...] i co brano pod uwagę przy wydawaniu decyzji z dnia 10 lipca 1995 r. Wcześniej J. M. posiadał na tej samej działce pawilon handlowy, który w granicy z działką nr [...], miał nie tylko otwory okienne ale również otwory drzwiowe. Wejherowo jest miastem mającym w śródmieściu zabudowę zwartą. Budynki przylegają do siebie, a narożne budynki mają otwory okienne z dwóch boków. Nie można więc przy interpretacji przepisów o usytuowaniu budynków, nie uwzględniać aspektów historycznych, kulturowych, czy też architektonicznych. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna jest uzasadniona.
- P. właścicielka działki nr [...] w odpowiedzi na skargę, wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej i kwestionuje okoliczności w niej opisane, jako oparte na nieprawdziwych stwierdzeniach, załączając do pisma kopie powoływanych dokumentów.
Działka nr [...] obr. 15 położona w Wejherowie przy ul. Sobieskiego, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. Wejherowa, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Wejherowa nr XLIII/496/94 z dnia 25 maja 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 20, poz. 96), znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze (T9), gdzie dominującą jest funkcja mieszkaniowo-usługowa. Na działce tej stoi pawilon handlowy zainteresowanej wybudowany na podstawie pozwolenia z 1957 r. Pozwolenie na budowę z dnia 10 lipca 1995 r., wydane dla J. M. przyjmujące, że jego budynek będzie narożnym w związku z tym może mieć w ścianie bocznej, usytuowanej w granicy z działką nr [...], otwory okienne, nie było oparte na ustaleniach w/w planu zagospodarowania przestrzennego, lecz na tzw. koncepcji wstępnej w której przewidziano, iż działka nr [...] częściowo pełnić będzie funkcję komunikacyjną (ciąg pieszo-jezdny). Czyli pozwolenie to zostało wydane w oparciu o wstępne założenia (koncepcje) do zmiany planu w przyszłości, zgodnie z którymi miał ulec likwidacji stojący na działce nr [...] pawilon handlowy J. P..
W celu realizacji powyższego celu, Rada Miasta Wejherowa podjęła w dniu 26 maja 1998 r. uchwałę Nr [...] odrzucającą zarzut J. P., wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wejherowo-Śródmieście – część północna w zakresie dotyczącym projektowanej likwidacji obiektu usługowego, znajdującego się na działce nr [...].
Na powyższą uchwałę J. P. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 23 marca 2000 r. (Sygn. akt II SA/Gd 359/99) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, uchwała została oparta na nieprawdziwych okolicznościach między innymi, że J.P. nie jest właścicielką części działki nr [...], a znajdujący się tam pawilon jest obiektem tymczasowym przeznaczonym do rozbiórki. W uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w Wejherowie z dnia 12 marca 1999 r. (sygn. akt I Ns 458/98) stwierdzającego zasiedzenie części w/w działki przez małżonków P., ustalono, że znajdujący się na tej działce pawilon handlowy wybudowany został legalnie i ma lokalizację stałą.
Istniejący w granicy działki budynek z oknami w ścianie należący do J.M., uniemożliwia od lat J. P. zabudowę części działki nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, chociaż na innych częściach tej działki budynki zostały wzniesione. J. P. wskazuje, że w 1995 r., kiedy J. M.rozpoczął budowę budynku mieszkalno-usługowego na podstawie decyzji z dnia 10 lipca 1995 r., była przeciwna tej budowie i wnosiła o jej wstrzymanie, organy jednak nie wstrzymały budowy. Dopiero decyzją z dnia 28 stycznia 2002 r. Prezydent Miasta Wejherowa, wydał J.P. decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o postanowienia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Wejherowa z 1994 r., powołanego wcześniej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na ustawowych podstawach określonych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa. Jednak w ocenie Sądu, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok został wydany zgodnie z prawem.
Nie można zgodzić się z podstawowym założeniem skargi kasacyjnej, że decyzja Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia 10 lipca 1995 r., udzielająca pozwolenia na budowę J.M. budynku mieszkalno usługowego, została wydana zgodnie z obowiązującym wówczas na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. O takiej zgodności w tym przypadku, można tylko mówić w odniesieniu do przeznaczenia zbudowanego przez J.M. obiektu – mieszkalno-usługowym. W pozostałym zakresie dot. usytuowania tego budynku i umieszczenia otworów okiennych w bocznej ścianie budynku, nie można się powoływać na ustalenia planu, gdyż to nie znajduje odzwierciedlenia w materiałach sprawy, a w szczególności w postanowieniach planu wcześniej powoływanego z 1994 r. W tym zakresie, należy uznać argumentację J.P. przedstawioną w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 lipca 1995 r., nie było prawnych podstaw aby przyjąć, że budynek J.M. będzie budynkiem narożnym, a działka nr [...] ma w planie przeznaczenie – "plac publiczny" (plac rekreacyjny i ciąg pieszy).
Takie przeznaczenie działki nr [...] wynikało jedynie z "wstępnej koncepcji", założeń do zmiany obowiązującego planu, co jednak nigdy nie zostało prawnie usankcjonowane, o czym świadczy wyrok NSA z dnia 23 marca 2000 r. Trudno więc w tej sytuacji uznać, że odstępstwa od § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na które wskazuje Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji, były uzasadnione postanowieniami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego i co pośrednio wynika także z decyzji Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia 28 stycznia 2002 r. Oparcie decyzji z dnia 10 lipca 1995 r. na "wstępnych koncepcjach", założeniach do zmian planu, które mogły ewentualnie wejść w życie w przyszłości, było błędem i rażącym naruszeniem w/w przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tym bardziej że od 1993 r. toczyło się postępowanie w sprawie zasiedzenia działki nr [...]. Pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-usługowego J. M. mogło być tak wydane, żeby nie naruszało niczyich praw związanych z własnością działki nr [...], niezależnie od tego, czyją własnością będzie ta działka w przyszłości.
Plany zagospodarowania przestrzennego mogą się zmieniać podobnie, jak i właściciele nieruchomości (działek), natomiast przepisy powyżej powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, między innymi służą ochronie własności, stanowiącej jedno z praw konstytucyjnych (art. 64 Konstytucji R.P.) i wyznaczają dopuszczalne granice ewentualnego ograniczenia tego prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.