Uzasadnienie
OSK 1144/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2004 r. I SA 1062/02 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 22 marca 2002 r. (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 1 stycznia 2001 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 1 lipca 1999 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z 22.03.2002 r. utrzymało w mocy decyzję własną z 1 sierpnia 2001 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kolegium z 1 lipca 1999 r. (...) przyznającą Ryszardowi G. na jego wniosek z 24.02.1999 r. odszkodowanie w kwocie 20.000 zł. z tytułu rzeczywistej szkody wyrządzonej wydaniem decyzji przez Naczelnika Dzielnicy W.-W. z 16.03.1981 r. o odmowie przyznania byłym właścicielom nieruchomości "W. we wsi S. Nr 53 D działka Nr 13" - prawa użytkowania wieczystego do działki o pow. 68 m2, z powodu przeznaczenia jej do przyłączenia do działki sąsiedniej, której nieważność stwierdzono decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 18 kwietnia 1997 r. (...).
Zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające w prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27.05.1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych.
Decyzję Naczelnika Dzielnicy W.-W. o odmowie przyznania byłym właścicielom nieruchomości "W. we wsi S. Nr 53D - działka Nr 13" prawa użytkowania wieczystego części działki o pow. 68 m2, którą została wyrządzona Ryszardowi G. rzeczywista szkoda, wydano 16.03.1981 r.
Z powyższego wynika, że Gmina W.-C. nie przejęła zobowiązania do odszkodowania powstałego na skutek wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-W. z 16.03.1981 r. Dlatego też Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja narusza ww. przepis, a naruszenie to jest rażące.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., Ryszad G. wniósł o jej uchylenie za rzucając niezgodność z prawem i podnosząc, że nieruchomość, z którą wiąże się odszkodowanie jest własnością obecnie Gminy W.-C.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd podkreślił, że generalną zasadą wyrażoną w art. 36 ust. 1 ustawy z 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ jest, że zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stały się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin. Wyjątki od tej zasady przewidziane są w ust. 3 tego art. 36, a dotyczą one sytuacji przejęcia przez Skarb Państwa określonych w tym przepisie zobowiązań i wierzytelności. Powoływany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 10.05.1990 r. odnosi się do przejęcia przez Skarb Państwa zobowiązań i wierzytelności rad narodowych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego, wynikających z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27.05.1990 r. oraz zobowiązań i wierzytelności powstałych w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych.
Przepis ten wbrew stanowisku organu wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Wprawdzie decyzja Naczelnika Dzielnicy W.-W. o odmowie przyznania byłym właścicielom nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, została wydana w dniu 16 marca 1981 r., a więc przed dniem 27 maja 1990 r., o której to dacie stanowi powołany przepis art. 36 ust. 3 pkt 3, to jednak decyzja ta nie jest decyzją do jakiej odnosi się ten przepis. Dochodzone bowiem przez skarżącego odszkodowanie w trybie art. 160 Kpa ani nie jest zobowiązaniem wynikającym z tej decyzji, ani nie powstało w związku z wydaniem tej decyzji. Błędna interpretacja powołanego przepisu przez organ doprowadziła do wydania decyzji z 1.08.2001 r. stwierdzającej nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1.09.2000 r. przyznającej Ryszardowi G. odszkodowanie od Prezydenta Miasta W. Decyzja z 1.08.2001 r. zapadła więc z naruszeniem przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, gdyż nie ma miejsca w niniejszej sprawie ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem Skarb Państwa mnie przejął zobowiązań związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji z 16.03.1981 r. odmawiającej przyznania byłym właścicielom nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. reprezentowane przez radcę prawnego Reginę K. zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: 1/ naruszenie art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarb Państwa nie przejął obowiązku zapłaty odszkodowania, istniejącego w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-W. z 16.03.1981 r. odmawiającej przyznania byłym właścicielom nieruchomości "W. we Wsi S. Nr 53D - działka Nr 13", prawa użytkowania wieczystego części działki o pow. 68 m2, 2/ naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze Warszawie wydało zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów postępowania. W związku z podniesionymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe 68 m2 gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości "W. we Wsi S. Nr 53D Nr 13" stanowi obecnie część nieruchomości opisanej w Księdze wieczystej (...) i objęta jest prawem użytkowania wieczystego, ustanowionym na rzecz Daniela S. i Olgierda S. - na podstawie decyzji administracyjnej z 3.02.1981 r. - wydanej przez Naczelnika Dzielnicy W.-W. W dniu 16.03.1981 r. ten sam organ wydał decyzję o odmowie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania ww. gruntu na rzecz jego poprzednich właścicieli - jako "powierzchni ponadnormatywnej". Odszkodowanie przyznane na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1.07.1999 r. miało służyć wyrównaniu szkody wyrządzonej poprzez wykonanie tej ostatniej decyzji, wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno wydanie tej decyzji, jak i oddanie spornego gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim, a więc wszystkie zdarzenia składające się na stan faktyczny przyjęty za podstawę uznania obowiązku wyrównania szkody, miały miejsce przed dniem 27.05.1990 r. Źródłem powstania obowiązku zapłaty odszkodowania jest dyspozycja art. 160 Kpa, który sankcjonuje roszczenie odszkodowawcze wobec organu, który wydał nieważną decyzję, jeżeli wydanie jej doprowadziło do powstania rzeczywistej szkody. Moment powstania obowiązku zapłaty odszkodowania, zgodnie z dyspozycją art. 160 ust. 2 Kpa, winien być ustalony zgodnie z regułami przyjętymi w przepisach Kodeksu cywilnego, a zatem za datę powstania zobowiązania należało przyjąć datę zdarzenia, które wywołało uszczerbek w majątku poszkodowanego.
Przepis art. 36 ust. 3 ustawy z 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych normuje wyjątek od zasady określonej w ust. 1 tegoż artykułu, ograniczając odpowiedzialność finansową gmin za skutki wykonania decyzji administracyjnych, wydanych przed dniem 27.05.1990 r.
Zdaniem skarżącego, niewątpliwe jest spełnienie przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa, wynikających z dyspozycji tego przepisu. Nie można w ocenie Kolegium podzielić stanowiska Sądu, iż dochodzone przez Ryszarda G. odszkodowanie nie jest ani zobowiązaniem wynikającym z decyzji z dnia 16.03.1981 r., ani nie powstało w związku z wykonaniem tej decyzji. Przeciwnie według skarżącego, obowiązek odszkodowania powstał w związku z uszczupleniem powierzchni, oddanej we współużytkowanie wieczyste Ryszarda G. o pow. 68 m2 i oddanie tego gruntu osobom trzecim, przy czym zarówno wydanie nieważnej decyzji, jak i jej wykonanie nastąpiło przed dniem 27.05.1990 r. co spowodowało, że w dniu przejęcia własności działki Nr 137 przez Dzielnicę - Gminę W.-P., przedmiotowe zobowiązanie już istniało i stosownie do treści art. 36 ust. 3 powinno zostać "przejęte" przez Skarb Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21.04.2004 r. stwierdzić należy, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Decyzja Naczelnika Gminy W.-W. z 16.03.1981 r. (...), którą odmówiono Helenie-Zenobii C. i Helenie - Irenie P., Eugeniuszowi C., Henrykowi C. oraz Bazylemu i Bronisławie małż. G., prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego w W. przy ul. W. 39 nieruchomości "W. we wsi S. 35 D działka Nr 13" o powierzchni 68 m2, została wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/.
W decyzji tej zawarte zostało stwierdzenie, że sprawa odszkodowania za przejętą nieruchomość zostanie rozpatrzona odrębną decyzją. Przepisy powołanego dekretu przewidywały bowiem w art. 7 ust. 5 oraz art. 8 otrzymanie przez dotychczasowego właściciela odszkodowania w przypadku nieprzyznania mu prawa do gruntu. Odszkodowanie miało być ustalone i wypłacone w trybie przewidzianym w art. 9 dekretu. Z dniem wejścia w życie ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /1.08.1985 r./ wygasły prawa do odszkodowania przewidziane w art. 7 ust. 5 i art. 8 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W zakresie tych odszkodowań, a w szczególności co do zasad i sposobu ich ustalenia oraz co do przewidzianej w dekrecie ich formy /w postaci miejskich przepisów wartościowych/ miały być wydane przepisy wykonawcze, które do 31.07.1985 r. nie ukazały się. Tak więc na podstawie omawianych przepisów dekretu warszawskiego nie mogły być wydawane decyzje odszkodowawcze z uwagi na brak przepisów wykonawczych do dekretu, natomiast od 1 sierpnia 1985 r. w ogóle wygasła podstawa prawna do domagania się przedmiotowych odszkodowań.
W niniejszej sprawie zatem przed 27.05.1990 r. decyzja odszkodowawcza o jakiej zawarta była wzmianka w decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-W. z 16.03.1981 r. nie mogła zostać wydana, przy czym z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, prawo do odszkodowania przewidziane w art. 7 ust. 5 i art. 8 ww. dekretu wygasło i Skarb Państwa nie był zobowiązany do uregulowania kwestii odszkodowań przewidzianych dekretem. Postępowanie, które zostało wszczęte wnioskiem Ryszarda G. z 24.02.1999 r. nie było związane z odszkodowaniem za nieruchomość, której własność byli jej właściciele - ich następcy prawni - utracili na podstawie wzmiankowanego dekretu z 26.10.1945 r. bo takowe przyznane być nie mogło, ale dotyczyło odszkodowania na zasadach przewidzianych w art. 160 Kpa, związanego ze szkodą jaka została stronom wyrządzona ww. decyzją Naczelnika Dzielnicy W.-W. z 16.03.1989 r., której nieważność została stwierdzona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 18.04.1997 r. (...).
Źródłem szkody ponoszonej przez stronę postępowania będzie w tym wypadku stwierdzenie nieważności decyzji powodujące usunięcie jej z obrotu prawnego. Roszczenie odszkodowawcze przewidziane w art. 160 Kpa może być dochodzone z chwilą kiedy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji dotkniętej wadą, o jakiej stanowi art. 156 par. 1 Kpa stała się ostateczna i przedawnia się ona z upływem trzech lat. Roszczenie odszkodowawcze, o jakim mowa w cyt. art. 160 Kpa powstaje - jak zaznaczono - z momentem kiedy decyzja stwierdzająca nieważność kwestionowanej decyzji stała się ostateczna i dotyczy szkody, jaką poniosła strona na skutek stwierdzenia nieważności decyzji.
Obowiązek naprawienia tej szkody w świetle art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ będzie obciążał Skarb Państwa tylko wówczas, gdy decyzja odszkodowawcza oparta na art. 160 Kpa wydana została przed 27.05.1990 r.
Według powołanego art. 36 ust. 3 pkt 3 Skarb Państwa bowiem przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego, wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Chodzi tu o zobowiązania wyraźnie wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem w życie przepisów regulujących problematykę samorządu terytorialnego.
W rozpoznawanej sprawie nic takiego nie miało miejsca. Powołana w skardze kasacyjnej decyzja Naczelnika Dzielnicy W.-W. z 16.03.1981 r. wprawdzie wydana przed 27.05.1990 r., to jednak - jak wykazano - nie zrodziła po stronie ówczesnego właściciela gruntu położonego w W. przy ul. W. 39 - Skarbu Państwa - zobowiązania o charakterze odszkodowawczym na podstawie przepisów dekretu warszawskiego na rzecz byłych właścicieli. Stwierdzenie nieważności tej okazji po 27.05.1990 r. powoduje, że do uregulowania ewentualnego odszkodowania przyznanego na podstawie art. 160 par. 1 Kpa stronie, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności omawianej decyzji nie byłby zobowiązany Skarb Państwa.
Sąd Najwyższy w wyroku z 7 stycznia 1998 r. II CKN 550/97 /OSNC 1998 nr 7-8 poz. 120/ dotyczącym stosowania art. 160 Kpa stwierdził, że "zgodnie z art. 36 ustawy z 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ biernie legitymowana w toczącym się po dniu 27 maja 1990 r. procesie o naprawienie szkody wynikłej wskutek wydania przed dniem 27.05.1990 r. przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego decyzji, z naruszeniem art. 156 par. 1 Kpa jest właściwe gmina". Sąd Najwyższy podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że z uwagi na przywrócenie dnia 27.05.1990 r. samorządu terytorialnego o związane z tym nowe ukształtowanie kompetencji organów gminy i organów administracji rządowej, zobowiązania Skarbu Państwa - t.o.a.p. stopnia podstawowego stały się z dniem 27.05.1990 r. z mocy art. 36 ust. 1 ustawy z 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 36 ust. 3 tej ustawy, zobowiązaniami właściwych gmin. Sukcesją tą stały się objęte także zobowiązania z tytułu odpowiedzialności odszkodowawczej, przewidzianej w art. 160 Kpa, co do których nie zapadły prawomocne decyzje administracyjne lub prawomocne orzeczenia sądowe przed dniem 27.05.1990 r. /art. 36 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy z 10.05.1990 r./.
Takie decyzje w tej sprawie nie zapadły.
Podobnie wyraził się Sąd Najwyższy w uchwale z 16 listopada 2004 r. III CZP 64/04 /Wspólnota 2004 nr 25 str. 57/, stwierdzając, że Gmin a nie Skarb Państwa, jest biernie legitymowana w procesie o naprawienie szkody wynikłej wskutek wydania przed 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa nastąpiło po tej dacie /art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./.
Stanowiska te podziela skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie.
W świetle powyższego skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. należało jako - niezasadną - na podstawie art. 184 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalić.