Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004 r. /II SA/Lu 730/03/, po rozpatrzeniu sprawy ze skarg Prezydenta Miasta P. i Marka P. na decyzję Wojewody L. z dnia 19 maja 2003 r. w przedmiocie odszkodowania za ulice - oddalił skargi.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania Marka P. od decyzji Starosty P. z dnia 21 lutego 2003 r. ustalającej na rzecz Marioli i Marka P. odszkodowanie w kwocie 228.352 zł za przejście na własność Gminy Miasto P. działki nr 2/18 o pow. 0,5120 ha - Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji w pkt II zobowiązującym Skarb Państwa do wypłaty odszkodowania i orzekł, że do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązuje Gminę Miasto P., a w pozostałej części decyzję I instancji utrzymał w mocy. Wojewoda L. w uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji ustalił odszkodowanie w wym. kwocie na rzecz Marioli i Marka P. za działkę ozn. Nr 2/18 położoną w P. w związku z jej przejęciem przez Gminę Miasto P. pod ulicę Dojazd do Wiaduktu. Marek P. kwestionował w odwołaniu wysokość odszkodowania i nieustalenie odszkodowania za składniki budowlane, jezdnię, chodnik oraz fragment zatoki parkingowej. Działkę zajętą pod drogę lokalną miejską małżonkowie P. nabyli w 1998 r. Działka nr 2/18 była wydzielona z działki nr 2/13, a ta z kolei z działki nr 422/2, która na dzień 31 grudnia 1998 r. była drogą lokalną miejską. Wynika to z rozporządzenia nr 13 Wojewody L. z dnia 29 sierpnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich /Dz.Urz. Woj. L. nr 10 poz. 76/. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem /ust. 1/. Z kolei gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, zaś Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg /ust. 2/. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejęcia nieruchomości jest ostateczna decyzja Wojewody wydana na wniosek zainteresowanego. Decyzję taką Wojewoda wydał w dniu 3 kwietnia 2002 r. /sprostował następnie postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2002 r./. Przedmiotowe odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości i na wniosek właściciela nieruchomości. Przepis art. 73 ust. 4 powołanej ustawy odsyła w tym zakresie do art. 128 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 73 ust. 5 cyt. ustawy. Organ odwoławczy ocenił, że wysokość odszkodowania wynikająca ze sporządzonego operatu szacunkowego została ustalona prawidłowo. Nie uwzględniono przy tym wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Prawidłowo również organ I instancji ustalił, że droga została wybudowana przez Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w L. ze środków Skarbu Państwa oraz że działka została zajęta pod drogę przed 1990 r., zaś w 1988 r. została założona metryka drogi - ulica Dojazd do Wiaduktu, jak i w tym okresie posiadała już nawierzchnię bitumiczną, chodnik i urządzony zieleniec. W 1991 r. Rada Miasta P. uchwałą Nr XXIV/150/91 z 22 sierpnia 1991 r. zaliczyła tę drogę do kategorii dróg lokalnych miejskich zgodnie z wykazem przekazanym przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w L. Spółdzielnia, od której małżonkowie P. nabyli działkę, złożyła oświadczenie, że nie była właścicielem występujących na niej urządzeń drogowych. Z tego względu żądanie ustalenia odszkodowania za te urządzenia uznano za pozbawione podstaw. Organ odwoławczy wyjaśnił także, w oparciu o przepis art. 73 ust. 2 powołanej ustawy i wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. /II SA/Łd 2226/01/, w świetle którego zobowiązaną do wypłaty odszkodowania za drogę lokalną miejską jest gmina właściwa ze względu na położenie nieruchomości zajętej pod taką drogę.
W skardze na tę decyzję Marek P. podtrzymywał zarzuty odwołania odnoszące się do wysokości odszkodowania i odmowy ustalenia odszkodowania za składniki budowlane występujące na przedmiotowej działce: jezdnię mineralno-bitumiczną, chodnik asfaltowy oraz fragment zatoki parkingowej.
W odrębnej skardze złożonej przez gminę - Miasto P. wystąpiła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i podniosła zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, bo, jej zdaniem, do wypłaty odszkodowania powinien być zobowiązany Skarb Państwa. Zgodnie z rozporządzeniem Wojewody L. nr 13 z 29 sierpnia 1995 r. przedmiotowa droga była zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, nie zaś dróg gminnych. W dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg gminnych nie zaliczano dróg lokalnych miejskich, które stanowiły odrębną kategorię dróg. Stały się drogami gminnymi dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, uzasadniając oddalenie skarg, podniósł, że wbrew zarzutom z obu skarg zaskarżona decyzja nie naruszyła prawa materialnego ani procesowego. W odniesieniu do zarzutów Marka P. Sąd stwierdził, że wykładnia art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ dokonana w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia ustawy w życie, z zastrzeżeniem, że nie uwzględnia się wzrostu jej wartości spowodowanego trwałymi nakładami, poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania tym gruntem. W tej sprawie wynika, że przedmiotowa droga została wybudowana ze środków Skarbu Państwa przez Woj. Zarząd Dróg Publicznych w Lublinie, bo działka została zajęta pod drogę przed 1990 r., a Spółdzielnia "S" w P. nie była właścicielem przedmiotowych urządzeń drogowych. Na tej podstawie drogę - ulicę Dojazd do Wiaduktu zaliczono uchwałą Rady Miejskiej w P. do kategorii dróg lokalnych miejskich. Prawidłowo zatem nie uwzględniono, przy ustalaniu odszkodowania, wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1-3 powołanej ustawy, nie uznał go za zasadny w świetle postanowień powołanego przepisu. Odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo, prawidłowo również jako podmiot właściwy do wypłaty odszkodowania uznano Gminę - Miasto P. Sąd podzielił dotychczasową linię orzecznictwa wyrażoną w szczególności w wyroku NSA z dnia 20 września 2002 r. /II SA/Łd 2226/01 - ONSA 2004 Nr 1 poz. 17/. Dotyczy to wykładni celowościowej i systemowej art. 73 ust. 1 i 2 oraz art. 103 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/. Przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter deklaratywny, a nie konstytutywny, a dyspozycja art. 73 ust. 2 tejże ustawy dotyczy obowiązku w odniesieniu do zbiorczej kategorii dróg gminnych - gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były wyłącznie we władaniu gmin /będących jednolitą kategorią ustrojową/, stanowiły w praktyce podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie z uwagi na odrębną konstrukcję gminy w systemie rad narodowych. Brak jest zatem podstaw do wskazywania Skarbu Państwa jako podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - lokalne miejskie. Świadczy o tym także dyspozycja art. 164 ust. 1 Konstytucji RP. Przyjęcie tylko wykładni językowej art. 73 ust. 2 i art. 103 ust. 2 cyt. ustawy w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa gmin "wiejskich" i "miejskich", które nie wypłacałyby odszkodowania w odniesieniu do dróg lokalnych miejskich.
Adw. Jarosław K. wniósł skargę kasacyjną w imieniu Gminy - Miasta P., zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę Gminy i zarzucił: naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię przez przyjęcie, że dyspozycja art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotyczy zbiorczej kategorii dróg gminnych - gminnych i lokalnych miejskich. Wnosił o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu przywołał treść przepisu art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./. Zdaniem pełnomocnika, Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił wykładnię zawartą w wyroku NSA z dnia 20 września 2002 r. II SA/Łd 2226/01, a przyjęcie takiej wykładni nastąpiło z naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Działka oznaczona nr ewid. 2/18 stanowi drogę lokalną miejską, a nie gminną, a skoro w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była drogą gminną, to do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Skarb Państwa. Pełnomocnik podniósł, że przepis jasny nie wymaga wykładni, a dyrektywy wykładni gramatycznej mają pierwszeństwo, a w okolicznościach danej sprawy przekroczenie granic wykładni językowej nie znajdowało dostatecznie silnego uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a tym samym kasacja nie mogła być uwzględniona. Dokonana przez Sąd I instancji interpretacja powołanych w skardze kasacyjnej przepisów musi być uznana za uzasadnioną. Wbrew twierdzeniom skargi przepis art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ nie jest jasny. Przemiany ustrojowe w konsekwencji w wielu przypadkach doprowadziły do sytuacji, w której ograniczenie wykładni przepisów do wykładni językowej musi prowadzić do błędnych, nie do zaakceptowania rezultatów. W świetle przepisu art. 73 ust. 1 powołanej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten wprowadza generalną regułę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi bez wskazywania ich kategorii. Do kategoryzacji nawiązuje przepis art. 73 ust. 2 powołanej ustawy stanowiący, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Kategorie dróg publicznych określał do dnia 31 grudnia 1998 r. przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/. Wyróżniono w nim: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi gminne oraz drogi lokalne i drogi zakładowe.
W myśl art. 73 ust. 2 odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina w odniesieniu do dróg, będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Powstała na gruncie powołanych przepisów wątpliwość prawna dotyczy ustalenia podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za drogi należące w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich. Aby dokonać wykładni tych przepisów nie wystarczy wykładnia językowa, musi być ona uzupełniona wykładnią historyczną, systemową i celowościową. W dacie uchwalenia ustawy o drogach publicznych /w pierwotnym brzmieniu/ istniał inny model ustrojowy władzy lokalnej, oparty na radach narodowych, uregulowany przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. 1988 nr 26 poz. 183 ze zm./. W tym systemie jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego były gminy, dzielnice i miasta /w obecnym modelu podstawowymi jednostkami samorządowej władzy lokalnej są gminy/. Ówczesna ustawowa kategoryzacja podstawowych jednostek podziału terytorialnego, w których działały odpowiednie /gminne, miejskie i dzielnicowe/ terenowe organy władzy i administracji państwowej musiała prowadzić do wyróżnienia w ustawie o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. obok dróg gminnych, dróg lokalnych miejskich w miastach i dzielnicach miast. W wyniku zmian ustrojowych wprowadzono ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /wówczas w brzmieniu Dz.U. nr 16 poz. 95/ na szczeblu podstawowym zasadniczego podziału terytorialnego jednolitą kategorię gmin, rezygnując z ich kategoryzacji. W myśl art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/ stanowią, iż ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego, rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, a w myśl art. 5 ust. 1 tejże ustawy mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Brak kategoryzacji podstawowych jednostek samorządu terytorialnego potwierdza przepis art. 164 ust. 1 Konstytucji RP. Za tymi zmianami ustrojowymi nie poszły zmiany w ustawie o drogach publicznych, a nową sytuację gmin uwzględnił dopiero przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...). Przepis ten zastąpił kategorię obejmującą zarówno drogi gminne i lokalne miejskie niejako zbiorczą kategorią dróg gminnych nie ma charakteru konstytutywnego, dostosowuje jedynie przepisy ustawy o drogach publicznych do nowego modelu ustrojowego władzy lokalnej, w którym brak podstaw do wyróżniania dróg gminnych w gminach i lokalnych w miastach, w sytuacji gdy podstawową jednostką podziału terytorialnego, a zarazem podstawową jednostką samorządu jest gmina.
Taką wykładnię potwierdza wykładnia systemowa normy wprowadzającej obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne. W wyniku reformy z czerwca 1998 r. utworzone zostały /i uwłaszczone/ nowe jednostki samorządu: powiaty i województwa, które dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się właścicielami m.in. nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a w dniu 31 grudnia 1998 r. będących we władaniu Skarbu Państwa. W tej sytuacji zobowiązanie Skarbu Państwa do wypłaty odszkodowania za te nieruchomości staje się uzasadnione, bo powiaty i województwa nie zostały wskazane jako następcy prawni Skarbu Państwa w tym zakresie. Brak natomiast takiego uzasadnienia w odniesieniu do gmin mających wypłacać odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi będące w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. Powyższa interpretacja potwierdza przyjętą przez Sąd wykładnię, że objęte w dniu 31 grudnia 1998 r. jedną kategorią /3/ drogi - gminne i lokalne miejskie /którą to nazwą obejmowano drogi w podstawowych jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego o charakterze miejskim/ to drogi gminne. Przepis art. 103 ust. 2 w odniesieniu do tych dróg ma charakter deklaratywny, porządkujący. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin /będących jednolitą kategorią ustrojową/, stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne.
Konkludując, ustalenie że do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi lokalne miejskie zobowiązane są gminy, prawa nie narusza. Za takim stanowiskiem przemawia też wykładnia celowościowa. Celem regulacji zawartej w art. 73 było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne, którymi władał Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego /a w dacie 31 grudnia 1998 r. były nimi wyłącznie gminy/, a nie zróżnicowanie ustrojowe gmin, do którego prowadziłoby przyjęcie odmiennej wykładni niż dokonana przez Sąd. Uwłaszczenie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy dotyczy generalnie dróg publicznych, a skoro podmiotem uwłaszczenia są gminy, to muszą one być traktowane jednakowo, bez rozróżniania gmin "wiejskich" zobowiązanych do płacenia odszkodowań za drogi gminne i gmin "miejskich" niezobowiązanych do płacenia odszkodowań za drogi lokalne miejskie. Powoływany przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. należy zatem rozumieć jako nakładający na wszystkie uwłaszczane gminy /innych jednostek samorządu w dniu 31 grudnia 1998 r. nie było/ w tymże dniu władające nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne gminne /gminne i lokalne miejskie/ obowiązek wypłaty odszkodowań za nieruchomości zajęte pod te drogi.
Z uwagi na powyższe, skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw została oddalona na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.