Uzasadnienie
OSK 1165/04
Wyrokiem z dnia 13 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, 4/II SA/Po 4789/01, oddalił skargę Stanisława M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 7 listopada 2001 r. (...) w przedmiocie prawa jazdy.
W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, iż decyzją z dnia 2 sierpnia 2001 r. (...) Starosta Powiatowy w W. na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ orzekł o:
- zatrzymaniu Stanisławowi M. prawa jazdy kat. ABC+E (...) wydanego przez Urząd Gminy P. do czasu zdania z wynikiem pozytywnym egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy - Prawo o ruchu drogowym,
- na podstawie art. 108 par. 1 Kpa decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu tej decyzji Starosta podniósł, że w okresie 6 miesięcy od 22 września 2000 r. do 8 marca 2001 r. zainteresowany wielokrotnie naruszył przepisy i zasady ruchu drogowego, a suma punktów karnych za te wykroczenia wyniosła 25, co zgodnie z ustawą powoduje zatrzymanie prawa jazdy do czasu poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje. O rygorze natychmiastowej wykonalności Starosta orzekł z uwagi na ochronę życia uczestników ruchu drogowego, które mogłoby być zagrożone.
W wyniku wniesienia odwołania Stanisława M. od decyzji z dnia 2 sierpnia 2001 r. - (...), decyzją z dnia 29 sierpnia 2001 r. (...) na podstawie art. 132 par. 1 Kpa Starosta Powiatowy w W. uchylił w całości decyzję własną z dnia 2 sierpnia 2001 r. - (...), uznając za uzasadnione argumenty i zarzuty podniesione w odwołaniu. wskazał, że po uprawomocnieniu się decyzji będzie wydana nowa decyzja, orzekająca o istocie sprawy /zatrzymaniu prawa jazdy/. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania.
Następnie decyzją z dnia 7 listopada 2001 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatowego w W. z dnia 29 sierpnia 2001 r. (...) w sprawie uchylenia własnej decyzji z dnia 2 sierpnia 2001 r. (...) dot. zatrzymania Stanisławowi M. prawa jazdy.
Stanowisko swe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uzasadniło tym, że decyzja z dnia 29 sierpnia 2001 r. (...) rażąco narusza prawa wyjaśniając, iż możliwość dokonania przez organ I instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją nieostateczną tego organu w trybie art. 132 Kpa, związana jest ściśle z zaistnieniem przesłanki materialnej - uznania, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Uwzględnienie w całości odwołania to uwzględnienie co do treści żądania zawartego w odwołaniu oraz uwzględnienie żądania co do zakresu zmiany decyzji /w całości lub w części/. W owej sprawie Starosta nie uznał w całości żądania strony /co musiałoby skutkować uchyleniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy i umorzeniem postępowania/, lecz rozstrzygnął sprawę merytorycznie w następnej decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy /którą również wyeliminowano z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności. Decyzja ta z 7 listopada 2001 r. o stwierdzeniu nieważności nie została zaskarżona w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Kolejną decyzją z dnia 7 listopada 2001 r. (...) Samorządowe Kolegium w L. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania Stanisława M. utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatowego w W. z dnia 2 sierpnia 2001 r. (...).
Organ odwoławczy podniósł, że jedną z przyczyn zatrzymania prawa jazdy jest przekroczenie przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego; zatrzymanie następuje do czasu ustania przyczyny zatrzymania, tj. do zdania z wynikiem pozytywnym egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami /art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. "g" ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Dalej podniesiono, że z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia 15 maja 2001 r. o sprawdzenie kwalifikacji kierującego pojazdem, wynika, iż Stanisław M. w okresie od dnia 22 września 2000 r. do dnia 8 marca 2001 r. pięciokrotnie naruszył przepisy i zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego, za co naliczono 25 punktów. Wobec przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, decyzja Starosty o zatrzymaniu prawa jazdy jak podkreślono znajduje uzasadnienie faktyczne i podstawę prawną w art. 138 ust. 1 Prawo o ruchu drogowym. Dodano także. iż zgodnie z art. 10 par. 2 Kpa organy administracji publicznej mogą odstąpić od czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na ochronę życia uczestników ruchu drogowego spełnia przesłankę art. 10 par. 2 Kpa.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję wniósł Stanisław M., reprezentowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez pełnomocnika będącego adwokatem. Stanisław M. domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2001 r. (...), zarzucając jej niezgodność z prawem materialnym i procesowym; naruszanie praw przysługujących skarżącemu jako stronie postępowania i jego interesów. Wyjaśnił, że zaskarżona decyzja podjęta została w tej samej sprawie, która przed wydaniem zaskarżonej decyzji, została uprzednio rozstrzygnięta inną prawomocną decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcia na podstawie art. 132 Kpa dokonał Starosta decyzją z dnia 29 lipca 2001 r. (...) i ową decyzję uchylił. W tym stanie rzeczy brak podstaw prawnych i uzasadnienia dla podjęcia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. tym samym decyzję tą wydano z naruszeniem prawa. Nadto podkreślono, że nie zachodziła i nie zachodzi w sprawie przesłanka niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzkiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie podzielając zarzutów skargi wyjaśnił, że w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji administracyjnej wywiera skutek ex tunc /od samego początku/, zatem skutkuje wyeliminowaniem decyzji, co do której stwierdzono nieważność, od początku jej wydania. Skoro zatem Stanisław M. nie zaskarżył decyzji Samorządowego Kolegium stwierdzających nieważność decyzji Starosty z dnia: 29 sierpnia 2001 r. (...); 18 września 2001 r. - bez numeru; 2 sierpnia 2001 r. - bez numeru, to nie może /z chwilą, gdy decyzje te stały się ostateczne/ skutecznie podnosić faktu wydania owych unieważnionych decyzji pierwszoinstancyjnych w niniejszym postępowaniu.
Uznano tym samym, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżący jak zaznaczono nie kwestionuje faktu ukarania go w okresie od 22 września 2000 r. do 8 marca 2001 r. 25 punktami za naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu, co upoważniało Starostę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy /art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 19 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Skarżący nie zwalczał także zapisów w ewidencji w trybie art. 217 i następne Kpa.
Sąd uznał w okolicznościach tej sprawy, że nie sposób przyjąć, by skarżący nie miał zapewnionego czynnego udziału w każdym stadium postępowania i nie mógł wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań /art. 10 par. 1 Kpa/, skoro został dnia 24 maja 2001 r. zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 15 maja 2001 r. dotyczącego skierowania go na egzamin sprawdzający kwalifikacje w związku z naruszeniem przez skarżącego przepisów ruchu drogowego. Wyjaśniono, iż strona składała odwołania, a w postępowaniu administracyjnym od 2 lipca 2001 r. reprezentowana była przez pełnomocnika radcę prawnego, który składał pisma procesowe. O możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań Stanisław M. został zawiadomiony pismem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z 29 czerwca 2001 r. i 15 października 2001 r. oraz Starosty z 11 września 2001 r. Uznano więc, że skarżący mimo profesjonalnego zastępstwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie wskazał istotnych skutków, jakie uchybienie art. 10 par. 1 Kpa miałoby wywrzeć na zaskarżoną decyzję.
Wbrew ocenie skarżącego, skomplikowany charakter ruchu drogowego - który z natury rzeczy wiąże się z zagrożeniem, jego nasilenie i rola czynnika ludzkiego w narastającej fali wypadków zdaniem sądu przemawiały za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności /art. 108 par. 1 Kpa/. Przemawiał za tym nie tylko wzgląd na ochronę zdrowia i życia ludzkiego - uczestników ruchu drogowego, lecz i wzgląd na inny interes społeczny w rozumieniu art. 108 par. 1 Kpa, przejawiający się w konieczności zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przy wykładni tego przepisu nie sposób pominąć specyfiki art. 135 ust. 1 Prawo o ruchu drogowym skoro prawo jazdy w przypadkach enumeratywnie wymienionych w ustawie może niezwłocznie zatrzymać policjant /co odpowiada istocie natychmiastowej wykonalności decyzji/, to może taki rygor nadać decyzji Starosta - w warunkach przewidzianych w art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 lit. "d i g" ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodne jest bowiem z doświadczeniem życiowym, że policjant częstokroć nie ma w radiowozie komputera pokładowego, pozwalającego ustalić ilość punktów, obciążających konto kierowcy w ewidencji osób naruszających przepisy /art. 130 prawa o ruchu drogowym/. Konkludując Sąd uznał, iż mimo że w postępowaniu doszło do naruszeń przepisów postępowania, nie mogły mieć one istotnego wpływu na wynik postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik Stanisława M. zaskarżając wyrok ten w całości zarzucił mu:
- naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie uznanie, iż uchybienie art. 10 par. 1 Kpa, oraz art. 107 par. 3 Kpa nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji;
- naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 par. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie stwierdzenie, iż nadanie decyzji Starosty Powiatowego w W. (...) rygoru natychmiastowej wykonalności zostało wydane z naruszeniem prawa.
Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z dnia 2 sierpnia 2001 r., (...).
W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, iż wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie uwzględnił zarzutu skarżącego, iż zaskarżona decyzja została wydana po wznowieniu postępowania, które odbyło się bez zawiadomienia skarżącego po podjęciu postępowania, bez umożliwienia zapoznania się z materiałem sprawy, złożenia wyjaśnień, dowodów i oświadczeń przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co stanowiło uchybienie normie art. 10 par. 1 Kpa.
Zdaniem skarżącego wydanie decyzji w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy nastąpiło z naruszeniem art. 77 Kpa. Strona postępowania, która nie została dopuszczona do udziału w nim, nie mogła przedstawić dowodów uzasadniających jej racje, co stanowi uchybienie normie art. 77 nakazującej oparcie decyzji na całym materiale dowodowym.
Nadanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 Kpa uzasadnione koniecznością ochrony zdrowia i życia ludzkiego jest nadużyciem tego uprawnienia, jeżeli decyzja jest wydana po upływie 2 miesięcy od zdarzenia uzasadniającego jej wydanie.
Dalej wywiedziono, iż uzasadnienie przez Sąd słuszności nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności sytuacją analogiczną do zatrzymania prawa jazdy przez starostę jest naruszeniem istoty art. 135 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Policjant zatrzymuje prawo jazdy w wypadku przekroczenia przez kierującego liczby 24 punktów. Ze względu na brak możliwości sprawdzenia ilości punktów dotychczas przyznanych, sytuacja taka może nastąpić jedynie w wypadku jednorazowego przyznania powyżej 24 punktów. Są to więc przypadki ciężkiego naruszenia zasad ruchu drogowego, popełnionego w tym samym czasie, co w istocie może wskazywać, iż kierujący pojazdem rzeczywiście naraża na niebezpieczeństwo innych uczestników ruchu.
Zarówno organ administracyjny I jak i II instancji, ani też sąd administracyjny nie wzięły w przedmiotowej sprawie pod uwagę faktu, iż skarżący używa samochodu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a zabranie prawa jazdy z uwagi na ogólnie pojęty interes społeczny rażąco narusza jego życiowe interesy poprzez pozbawienie go możliwości zarobkowania.
W razie zaopatrzenia decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięcie to powinno stanowić przedmiot podstawy faktycznej decyzji, stosownie do art. 107 par. 3 Kpa.
Decyzja Starosty Powiatu w W. (...) wykazuje pod tym względem poważne braki, a ze względu na fakt, iż pozbawia skarżącego istotnych, ze względu na jego życiowy interes uprawnień, uchybienia są tym donioślejsze. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę, iż jako uzasadnienie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wskazana została przesłanka ustawowa art. 108 Kpa, nie zaś rzeczywista podstawa rozstrzygnięcia.
Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucono organom administracyjnym w tej sprawie istotne uchybienia, które miały wpływ na wynik sprawy.
Dodano również, iż sąd administracyjny nie wziął pod uwagę również faktu, iż uzasadnienie decyzji nie zawierało istotnych jego elementów określonych w art. 107 Kpa. Uchybienie polegające na wadliwym sformułowaniu uzasadnienia decyzji stanowi również istotne uchybienie proceduralne mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd uzasadnienia ich naruszenia w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wytknięte to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami wskazanymi w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż kasacja Stanisława M. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co powoduje, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzut wskazany jako pierwszy dotyczy cytat: "naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nie uznanie, iż uchybienie art. 10 par. 1 Kpa oraz art. 107 par. 3 Kpa nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji" - koniec cytatu. Tym samym zgłaszając zarzut naruszenia prawa procesowego wobec ocenianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu powołano się na art. 145 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania /art. 174 pkt 2 cyt. wyżej ustawy procesowej/ powinna określać konkretne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały naruszone przy czym nie wystarczy dokładne powołanie tych przepisów ale konieczne jest wykazanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pełnomocnik Stanisława M. w opisanym wyżej zakresie powołał jedynie ogólnie przepis art. 145 ustawy procesowej, nie precyzując jaki par., punkt czy też podpunkt tego przepisu został naruszony, a przecież art. 145 tejże ustawy zawiera par. 1 i par. 2, natomiast par. 1 tej regulacji zawiera jeszcze pkt 1, 2 i 3 zaś punkt 1 nadto zawiera trzy podpunktu a, b i c.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutu skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować /porównaj wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r., GSK 10/04 - Monitor Prawniczy 2004 nr 9 str. 392/. Związanie granicami skargi kasacyjnej sprawia, iż w tej sprawie nieprecyzyjne określenie zarzucanego naruszenia art. 145 ustawy procesowej powoduje, że Sąd nie może domniemywać o naruszenie którego z przepisów w istocie chodzi.
Brak skonkretyzowanego naruszenia przepisu art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgłoszony w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej czyni zarzut naruszenia prawa procesowego nieusprawiedliwiony tym bardziej, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest w tym zakresie stosownej argumentacji.
Jako kolejny zarzut naruszenia prawa procesowego w punkcie drugim skargi kasacyjnej zgłoszono obrazę art. 145 par. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie stwierdzenie, iż nadanie decyzji Starosty Powiatowego w W. (...) rygoru natychmiastowej wykonalności zostało wydane z naruszeniem prawa. Zauważyć w tym miejscu należy, iż przepis art. 145 par. 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwala Sądowi administracyjnemu stwierdzić, że decyzję lub postanowienie wydano z naruszeniem prawa w następstwie ustalenia, że są one dotknięte wadą kwalifikowaną /stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności albo wznowienia postępowania/ a jednocześnie stwierdzenia okoliczności /upływ terminu przedawnienia, wywołania nieodwracalnych skutków prawnych/, które w efekcie uniemożliwiają wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.
W rozpoznawanej sprawie przypadek taki nie miał miejsca albowiem zaskarżone decyzje poddane zostały kontroli sądu administracyjnego i oddalono skargę wobec niezasadności wniesionego środka zaskarżenia. W motywach zaskarżonego wyroku brak jest jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do stosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisu art. 145 par. 1 pkt 3 ustawy procesowej. Skoro więc Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 par. 1 pkt 3 ustawy procesowej to wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu, który nie został zastosowany w sprawie czyni zarzut naruszenia prawa procesowego /art. 145 par. 1 pkt 3 ustawy procesowej/ nieskutecznym.
Skoro wskazane jako podstawa skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego są nieusprawiedliwione to należało tak wniesioną skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.