Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 15 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z 29 marca 2002 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Z. z 27 kwietnia 2001 r. w sprawie stwierdzenia nabycia przez Województwo Z. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu (...) Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. oraz decyzję z 27 kwietnia 2001 r.
W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./. Stwierdzając komunalizację nieruchomości, nie uwzględniono wynikającej z tego przepisu koniecznej przesłanki - władania mieniem przez jednostkę organizacyjną przejmowaną przez Województwo Z. Nie wykazano mianowicie, że (...) Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. podlega z dniem 1 stycznia 1999 r. przejęciu przez Województwo Z. oraz że przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu tej jednostki. Nie wyjaśniono, czy Zarząd Drogowy w S. z siedzibą w K., to ta sama jednostka co (...) Zarząd Dróg w K., w którego władaniu pozostawało komunalizowane mienie. Nie uwzględniono niewątpliwego faktu, że z części obwodu drogowego w P. powstała jednostka do zarządzania drogami powiatowymi na terenie Powiatu P. Według par. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji.../Dz.U. nr 156 poz. 1027/ z przekształcenia Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S., powstał nie tylko Zarząd Drogowy w S. z siedzibą w K., lecz także inne jednostki w tym również Zarząd Drogowy w P. /por. XIV 8 załącznika do rozporządzenia/. Zobowiązywało to organ orzekający o komunalizacji do ustalenia, czy i jaki tytuł prawny do nieruchomości położonej w P. przy ul. S. 2, 4, 6 i 8 przysługiwał w dniu 31 grudnia 1998 r. jednostce zarządzającej drogami na terenie powiatu P. Należało więc ustalić jaką cześć mienia nabyły z mocy art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jednostki samorządu terytorialnego, które przejęły zadania Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S., tym również Powiat P. Wiązało to się z określeniem wysokości udziałów we współwłasności przypadających na odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. W toku ponownego rozpoznania sprawy istnieje potrzeba ustalenia stanu prawnego mienia na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz stanu faktycznego w zakresie organizacji i zadań jednostek powołanych do zarządzania drogami publicznymi.
W skardze kasacyjnej Województwo Z. - (...) Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., zarzucając naruszenie: 1/ przepisów postępowania - art. 134 par. 1 p.p.s.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji z 27 kwietnia 2001 r. w całości zamiast w granicach wyznaczonych skarga Powiatu P., 2/ prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1968 r. /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ i par. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji.../Dz.U. nr 156 poz. 1027/ przez uznanie, że w decyzji komunalizacyjnej należało określić udziały we współwłasności przypadające odpowiednim jednostkom samorządu terytorialnego, wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę tego wyroku i oddalenie skargi.
Według uzasadnienia skargi kasacyjnej art. 134 par. 1 p.p.s.a. pozwala na rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy. Przedmiotem skargi Powiatu P. była tylko część decyzji komunalizacyjnej w pkt 1 ppkt 18, a uchylono tę decyzję w całości. Stosownie do par. 3 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998 r. składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych wymienione w protokołach zdawczo-odbiorczych sporządzonych na dzień 31 grudnia 1998 r. Stają się składnikami mienia jednostek organizacyjnych do zarządzania drogami. Przedmiotowa nieruchomość była w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. i stosownie do załącznika Nr 2 poz. 13 Zarząd Drogowy w S. z siedzibą w K. /obecnie (...) Zarząd Dróg Wojewódzkich w K./ powstał z przekształcenia Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. oraz jednostek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S., w tym w części Obwodu Drogowego w P., natomiast zarząd Drogowy w P. z części Obwodu Drogowego w P. /poz. 14 pkt 8 Nr 1 załącznika/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Decyzja organu pierwszej instancji z 27 kwietnia 2001 r. stwierdza nabycie z mocy prawa przez Województwo Z. mienia określonego w dziewiętnastu podpunktach tej decyzji.
Nabycie składników mienia wymienionego w tych podpunktach mogłyby być przedmiotem odrębnych rozstrzygnięć zawartych w oddzielnych decyzjach. Ta odrębność przesądza o tym, że każde z rozstrzygnięć, dotyczące komunalizacji mienia określonego w danym podpunkcie, ma samodzielny byt i w konsekwencji może stanowić oddzielną sprawę w rozumieniu art. 134 par. 1 p.p.s.a.
W odwołaniu Powiatu P. z 15 maja 2001 r. zawarte jest żądanie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji - Wojewody Z. z 27 kwietnia 2001 r. "w części dotyczącej Obwodu Drogowego w P., przy ul. S. nr 2, 4, 6, 8, gmina P.". Przedmiotem zaskarżenia w drodze odwołania była więc jedynie część decyzji zawierająca rozstrzygnięcie o komunalizacji, wymieniona w ppkt 18. Decyzja w pozostałych częściach, jako niezaskarżona, stała się więc ostateczna /art. 16 par. 1 Kpa/, a nawet prawomocna /art. 269 Kpa/.
Rozpoznając odwołanie Powiatu P., organ odwoławczy mógł więc - w tym trybie - orzekać jedynie co do rozstrzygnięcia zawartego w ppkt 18 decyzji organu pierwszej instancji. Orzekał zaś o utrzymaniu w mocy "zaskarżonej decyzji", wymieniając decyzje Wojewody Z. z 27 kwietnia 2001 r. Wadliwość decyzji organu drugiej instancji polega także na braku precyzyjnego określenia decyzji, która została utrzymana w mocy. Ta nieprecyzyjność polega na sformułowaniu składników mienia podlegającego komunalizacji przez określenie tego mienia słowami: "w skład którego wchodzą między innymi określone w pkt 18 decyzji działki zabudowane, położone w obrębie P., gmina P., usytuowane przy ul. S. 2, 4, 6, 8..."
Przy takim określeniu, nie wiadomo bowiem, jakie składniki mienia podlegały komunalizacji.
Przy uwzględnieniu, jak już wyżej wskazano, że przedmiotem zaskarżenia w drodze odwołania było tylko rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 ppkt 18 decyzji organu pierwszej instancji i że decyzja ta w pozostałej części stała się ostateczna, właśnie z powodu jej niezaskarżenia, skarga co do tej części była niedopuszczalna /art. 52 par. 1 p.p.s.a./.
Wniesiona przez Powiat P. skarga z 8 maja 2002 r. wprawdzie zawiera żądanie uchylenia "zaskarżonej decyzji z 29 marca 2002 r....", co mogłoby wskazywać, że odnosi się to do całej decyzji, ale w początkowym sformułowaniu konkluzji skargi wymienia się pkt 18 decyzji i działki "usytuowane przy ul. S. 2, 4, 6, 8."
Pozwala to na stwierdzenie, że w drodze skargi została zaskarżona decyzja jedynie w części.
W takiej sytuacji, nie było podstaw do uchylenia przez zaskarżony wyrok w całości zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Tego rodzaju rozstrzygnięcie, ze względu na treść art. 134 par. 1 p.p.s.a., mogło odnosić się jedynie do części tych decyzji dotyczących pkt 1 ppkt 18 decyzji organu pierwszej instancji. Zarzut naruszenia przez zaskarżony wyrok przepisów postępowania tj. art. 134 par. 1 p.p.s.a. okazał się więc uzasadniony.
Okoliczność ta w wystarczającej mierze uzasadniała uchylenie zaskarżonego wyroku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania /art. 185 p.p.s.a./.
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej /art. 183 par. 1 p.p.s.a./, należało ustosunkować się jednak również do drugiego zarzutu tej skargi dotyczącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy regulujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ i par. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych.../Dz.U. nr 156 poz. 1027/. Otóż zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest usprawiedliwiony. W tym zakresie należało bowiem podzielić stanowisko zawarte w obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o potrzebie dokonania dodatkowych ustaleń w zakresie istnienia przesłanek wymienionych w art. 60 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy.
Z przyczyn wyżej wskazanych, ustalenia te powinny ograniczyć się do składników mienia, określonych w pkt 1 ppkt 18 decyzji organu pierwszej instancji, tj. działek położonych w obrębie P., gmina P. przy ul. S. 2, 4, 6, 8.
Z tych względów, należało orzec jak w sentencji.