Uzasadnienie
OSK 1187/04
Wyrokiem z dnia 11 maja 2004 r., II SA/Wr 521/2001, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność decyzji Wojewody O. z dnia 31 stycznia 2001 r. (...) i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 38 kwietnia 2000 r. (...), w części zobowiązującej Zarząd Miasta O. do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną od Klaudiusza M. nieruchomość, w pozostałej części, tj. w zakresie dotyczącym wysokości odszkodowania, skargę Klaudiusza M. oddalił.
Ww. decyzjami zostały wywłaszczone, na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomości stanowiące własność Klaudiusza M. za odszkodowaniem w wysokości wynikającej z operatu biegłego, wykonanego na zlecenie organu, bowiem operat wykonany na zlecenie właściciela wywłaszczonych nieruchomości, nie mógł stanowić podstawy wyliczenia odszkodowania, jak wynika z opinii Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości, do którego organ odwoławczy zwrócił się, porównując oba operaty, znacznie różniące się określeniem wartości nieruchomości. Do wypłaty odszkodowania został zobowiązany Zarząd Miasta O., zaś skarga, którą wniósł Klaudiusz M., dotyczyła tylko ustalenia odszkodowania.
Stwierdzając nieważność decyzji organów obu instancji w części zobowiązującej Zarząd Miasta do wypłaty odszkodowania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z przepisu art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami/Dz.U. 2002 nr 46 poz. 543 ze zm./ wynika, kogo obciąża odszkodowanie, przy czym zobowiązanie do jego wypłacenia wynika wprost z ustawy, to rozstrzygnięcie w decyzji administracyjnej o organie zobowiązanym do odszkodowania nastąpiło bez podstawy prawnej, zatem decyzja wydana w sprawie, co do której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób, jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, skutkującą stwierdzeniem nieważności, zaś, po drugie, skoro wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, to obowiązek wypłaty odszkodowania spoczywa z mocy prawa na Skarbie Państwa reprezentowanym przez starostę i wobec tego zobowiązanie Zarządu Miasta O. pozostaje w oczywistej sprzeczności z omawianym art. 132 ust. 5, powodując rażące naruszenie tego przepisu i stanowiąc przesłankę, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 in fine Kpa, skutkującą stwierdzeniem nieważności tej decyzji.
Oddalając skargę Klaudiusza M. w pozostałym zakresie, tj. dotyczącym ustalenia odszkodowania, Sąd stwierdził, że organy prawidłowo określiły jego wysokość, zasadnie opierając się na operacie, który zleciły, a nie na przedłożonym przez Klaudiusza M., w którym wartość nieruchomości określono nie ze względu na jego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania, ale z uwagi na to, że jest to teren potencjalnie przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe. Stanowisko, że operat nie może być podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, zostało potwierdzone opinią rzeczoznawcy w dziedzinie szacowania nieruchomości. Sąd uznał również, że wydanie tej opinii, zleconej przez organ odwoławczy, nie narusza art. 136 Kpa, bowiem, organ ten jest wyraźnie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego, uzupełniającego postępowanie organu I instancji, natomiast błędem tego organu było nie doręczenie jej skarżącemu, a tylko powiadomienie o zleceniu jej wykonania, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem nie zlecono nowej ekspertyzy, ale ocenę już istniejących, znanych stronie i jej prawa wynikające z art. 10 Kpa, nie zostały pominięte.
Odpowiadając na zarzuty skargi, co do sprzeczności zaskarżonej decyzji z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Sąd ocenił je jako bezpodstawne, bowiem skarżącemu zostało zapewnione prawo do rozpatrzenia sprawy właściwego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przez niezawisły i bezstronny sąd, którym, w naszym systemie, jest sąd administracyjny.
Skargę kasacyjną od tego wyroku, w części oddalającej skargę, wniósł Klaudiusz M., reprezentowany przez adwokata, domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie art. 10, art. 79, art. 81, art. 107 par. 3 Kpa, oraz art. 15, w związku z art. 136 i 138 par. 2 Kpa, z uwagi na treść art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, poprzez nie zapewnienie możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, zwłaszcza dowodowym; możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym; naruszenie, poprzez niezastosowanie, art. 145 par. 1pkt 4 Kpa, w związku z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. "b" cytowanej ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że najistotniejszym zarzutem w sprawie, jest naruszenie przez organy art. 10 par. 1 Kpa, w związku z art. 79 i 81 Kpa, gdyż skarżący w postępowaniu przed organem II instancji, w ogóle, nie uczestniczył, co Wojewódzki Sąd dostrzegł, ale uznał, że nie miało to wpływu na wynik sprawy, a w postępowaniu odwoławczym uzyskano opinię, stanowiącą zasadniczy dowód w sprawie, gdyż w istocie operat tylko uproszczony, bowiem odwołujący się do innego operatu, a przesądzający ostatecznie o wysokości przyznanego odszkodowania. Nadto w skardze dość obszernie zwrócono uwagę na nieprawidłowe postępowanie organów, przytoczono wyroki NSA konkretnie odwołujące się do udziału stron na przeprowadzenie postępowania dowodowego, a także na zarzuty dotyczące operatu, będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Podkreślono również, że odwołanie się do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka jest o tyle istotne, że w sprawach o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia powinna być zapewniona stronom "równość broni", zaś postępowanie organów administracji, w szczególności Wojewody, prawa tego skarżącemu nie zapewniło, pozbawiając go, w ogóle, udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym, gdyż zasadniczy dowód, jakim była opinia Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wycen Nieruchomości, został przeprowadzony w taki sposób, że strona nie mogła go w żaden sposób zweryfikować.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest obwarowana dość rygorystycznymi warunkami, między innymi w zakresie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, a to z tego względu, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany jej granicami. Różni ją to od skargi na orzeczenia organów administracji, przy których rozpatrywaniu wojewódzkie sądy administracyjne zarzutami, wnioskami, ani podstawą prawną skargi nie są związane, jak wynika z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, zwaną dalej "p.p.s.a.". Sądy te są więc uprawnione do wzięcia z urzędu pod uwagę wszystkich naruszeń prawa, choćby ich w skardze nie wskazano, gdy tymczasem, Naczelny Sąd Administracyjny takiej możliwości nie posiada, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, jak powiedziano wyżej, a z urzędu może brać pod uwagę tylko nieważność postępowania. O takim zakresie działania Naczelnego Sądu przesądza art. 183 ust. 1 p.p.s.a. Konieczne jest zatem przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie, zgodnie z art. 174 i 176 p.p.s.a., poprzez wskazanie konkretnych przepisów, konkretnego aktu prawnego, który miał zastosowanie przed sądem administracyjnym. Podkreślić bowiem należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i jej zarzuty powinny być skierowane do rozstrzygnięcia sądu, wobec tego przytaczać akt prawny, który zastosował wojewódzki sąd administracyjny.
Klaudiusz M. w skardze kasacyjnej jako podstawę, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazał naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wymieniając szereg z nich, w nawiasie podkreślając, że zostały one naruszone z uwagi na treść przepisów p.p.s.a., które wskazał. W obszernym uzasadnieniu skargi, przywołując komentarze i orzecznictwo, wyjaśnione zostało na czym, zdaniem skarżącego, polegało naruszenie przepisów Kpa, przy czym skrytykowano w nim postępowanie organów obu instancji. Nie wskazuje się natomiast w tym uzasadnieniu na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd przepisów p.p.s.a., powołanych w nawiasach w podstawach skargi, zawiera zaś tylko ogólnikowe stwierdzenie, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu co do oceny, iż organy wnikliwie dokonały analizy operatów i że Sąd nie zbadał zarzutów przedstawionych w odwołaniu, co do opinii biegłego Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości.
Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są nietrafne. Od dnia 1 stycznia 2004 r. przepisy tego aktu nie mają zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec wejścia w życie p.p.s.a. Jeżeli idzie o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, miały one zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym do dnia 31 grudnia 2003 r., na mocy art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, ale też tylko te, które artykuł ten wskazał. Z wymienionych w podstawach skargi kasacyjnej, art. 10, 15, 107, 135, 138 i 145 Kpa nie miały zastosowania w tym postępowaniu również przed dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu nie można zatem postawić zarzutu naruszenia przepisów Kpa, bowiem, nie miały one w przedmiotowym postępowaniu zastosowania. W ich świetle Sąd ten oceniał jedynie działania organów administracji orzekających w sprawie.
Właściwym zatem zarzutem byłby naruszenia przepisów p.p.s.a. Przepisy tego aktu zostały podane w podstawach skargi w nawiasach po przywołaniu, jako głównych, przepisów Kpa, jak już powiedziano wyżej. Jednakże do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnieść, bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nigdzie nie wyjaśniono, na czym naruszenie ich miałoby polegać. Uzasadnia się naruszenie w postępowaniu administracyjnym, wymienionych w podstawach, przepisów Kpa.
Skarga kasacyjna powinna zawierać określone elementy, jak wynika z art. 176 p.p.s.a. Jednym z nich jest przytoczenie podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem, zatem ten element skargi składać się musi z dwóch części łącznie: podstaw z ich uzasadnienia. Samo wymienienie podstaw, bez ich uzasadnienia, nie czyni tego elementu pełnym i dlatego w niniejszej sprawie Naczelny Sąd nie mógł wziąć pod uwagę naruszenia wskazanych przepisów p.p.s.a., bowiem brak jest ich uzasadnienia. Z uwagi na określony w art. 183 p.p.s.a. zakres kontroli Naczelnego Sądu tylko do granic skargi, Sąd ten nie ma uprawnień do uzupełniania, czy interpretowania skargi, a takiego zabiegu musiałby dokonać, aby wywieść ze skargi, tj. jej podstaw i uzasadnienia, na czym miałoby polegać naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczonych w podstawach przepisów p.p.s.a.
Oceniając zatem skargę kasacyjną Klaudiusza M. pod kątem usprawiedliwionych podstaw, należy dojść do wniosku, iż takich ona nie zawiera, z przyczyn wyżej wskazanych.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.