Uzasadnienie
OSK 1188/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 4197/02 oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 września 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku w trybie art. 154 kpa. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że decyzja nakazująca rozbiórkę budynku nie może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 154 kpa, ponieważ nie jest to decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Po drugie zaś, Sąd podkreślił szczególny charakter oraz bezwzględność sankcji wypływającej z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (według brzmienia tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), co prowadzi do konkluzji, że poprzez zastosowanie nadzwyczajnych trybów zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 154 bądź art. 155 kpa) nie można sanować skutku samowoli budowlanej. Takie postępowanie prowadziłoby do absurdu oraz pominięcia ważnego i złożonego postępowania wyznaczonego ramami art. 48 Prawa budowlanego, a w konsekwencji do obejścia prawa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina [...] na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., cyt. dalej jako "ppsa") zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie, jak i przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Stwierdzono, że skoro zaskarżony wyrok zaświadczył, że decyzje organów administracji nie naruszają prawa, to i on jest dotknięty tymi samymi wadami. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Sprecyzowano, że zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 154 kpa poprzez błędną jego wykładnię, zaś zarzut naruszenia przepisów procesowych odnosi się do art. 11 i 107 § 3 kpa, ponieważ decyzje organów nadzoru budowlanego nie odpowiadają wymogom określonym, a także art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wyjście przez sąd I instancji poza granice sprawy.
W uzasadnieniu podniesiono, że art. 154 kpa stanowi samoistną przesłankę weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej i dlatego powoływanie się na art. 48 Prawa budowlanego w sprawie o uchylenie decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę prowadzonej w trybie postępowania nadzwyczajnego stanowi przejaw niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, ponieważ wykracza ono poza ustawowe granice stosowania tego przepisu.
Naruszenie art. 11 i 107 § 3 kpa polegało na niewyjaśnieniu, z jakich to powodów zarówno organy administracji, jak i Sąd administracyjny uznały, że decyzja wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego jest decyzją na mocy, której doszło do nabycia prawa. Nie wskazano bowiem, kto i jakie prawo nabył z tej decyzji. Natomiast naruszenie art. 134 § 1 ppsa polegało na wyjściu przez Sąd poza granice sprawy zakreślone skargą Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 września 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku w trybie art. 154 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są trafne.
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ppsa). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.
Zarzut naruszenia art. 154 kpa jest bezzasadny chociażby z tego powodu, że w trybie uregulowanym w tym przepisie może dojść do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa. Przy tym, przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej należy tutaj rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. W ten sposób przepisy kpa chronią stronę przed zwiększeniem określonego decyzją ostateczną obowiązku, bez jej zgody, tylko z tego powodu, że "przemawia za tym interes społeczny". Żeby zatem przyjąć, iż decyzja ostateczna nakładająca na stronę obowiązek jest decyzją na mocy, której strona nabyła prawo nie trzeba wykazywać, która strona, i jakie prawo nabyła. Konkludując, skoro decyzja wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, to niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł naruszyć art. 11 i 107 § 3 kpa, albowiem przepisy te nie regulują postępowania sądowoadministracyjnego. Pogląd ten zresztą nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA. Przykładowo, w wyroku z 17.06.2004 r., OSK 337/04 (niepubl.) wyrażono następujący pogląd: "Wskazane w art. 174 pkt 2 (...) naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej, odnosi się do postępowania Sądu i naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania, ale nie dokonanej przez Sąd oceny działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów procedury obowiązujących ten organ. Wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Sąd, wydając zaskarżony wyrok nie naruszył (...). Zarzut ten odnosi się bowiem nie do postępowania Sądu rozpoznającego skargę na decyzję" organu administracji.
To prawda, że stosownie do art. 134 ppsa sąd nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Niemniej jednak pojęcie "sprawy" występuje tutaj w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w treści art. 135 ppsa, który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Zatem zarzutu naruszenia art. 134 również nie można uznać za trafny.
Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.