Wyrok NSA z 18 marca 2005 r., OSK 1191/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 18 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Po 399/02

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Wojciech Chróścielewski
Mariusz Bartosiak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi [...] Spółki z o. o. w Poznaniu jako następcy prawnego [...] Spółki z o. o. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. w Poznaniu następcy prawnego "[...]" Sp. z o.o. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2002 r. Nr [...] wydaną w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

Jak podał Sąd w uzasadnieniu wyroku, decyzją z dnia 16 listopada 2001 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Budowlany dla Miasta Poznania, działając na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r.) nakazał inwestorowi "[...]" Sp. z o.o. w Poznaniu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w części budynku przedszkola przy ul. Kościerzyńskiej 76/78.

W uzasadnieniu decyzji podano, że w trakcie czynności kontrolnych w budynku ustalono, iż budynek ten wybudowano na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Poznania NR [...] z dnia 13 kwietnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę przedszkola. Inwestor dokonał zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpił do jego użytkowania. Właściwy organ nie wniósł sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku z przeznaczeniem go na przedszkole. Jak ustalono w trakcie kontroli część budynku przedszkola jest używana jako szkoła. Powyższa zmiana sposobu użytkowania spowodowała skutki o charakterze wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Tego rodzaju zmiana sposobu użytkowania wymaga pozwolenia właściwego organu. Ustalono, że dokonano zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia.

Zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Poznania Nr [...] z dnia 6 grudnia 1994 r., tereny przy ul. Kościerzyńskiej oznaczone symbolem II. [...]. są strefą intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego, teren osiedli o różnej formie intensywności. Dla tego terenu dopuszcza się wprowadzenie nieuciążliwych usług podstawowych, spełniających funkcję uzupełniającą dla mieszkalnictwa. Dla tego rejonu został opracowany w 1994 roku Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Poznań – Krzyżowniki, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 10 maja 1994 r. nr CV/607/94. Teren przy ul. [...] jest oznaczony w tym planie symbolem [...]. Jest to obszar o powierzchni 0,4 ha, teren przeznaczony na usługi oświatowe – projektowane przedszkole. Powyższe okoliczności uniemożliwiają zalegalizowanie zaistniałej samowoli w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, bowiem zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu jest niezgodna z miejscowym planem.

Od decyzji organu I instancji odwołanie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Spółka z o.o. "[...]" w Poznaniu (poprzednio "[...]" Sp. z o.o.). Odwołująca się Spółka przyznała, że wybudowała budynek przy ul. [...] ale nie jest jego użytkownikiem. Zaraz po wybudowaniu przedmiotowy budynek został wynajęty osobie fizycznej, a ta z kolei podnajęła go spółce cywilnej prowadzącej przedszkole. Spółka zwróciła również uwagę na fakt, że wystąpiła do Zarządu Miasta Poznania z wnioskiem o zmianę miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Poznań – Krzyżowniki w części dotyczącej nieruchomości, na której znajduje się budynek tak, aby obok przedszkola mogła w nim funkcjonować szkoła.

Organ odwoławczy decyzją z dnia 31 stycznia 2002 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że organy zobowiązane są przy rozpatrywaniu sprawy wzięcie pod uwagę stanu prawnego obowiązującego w dniu zaistnienia zdarzenia. W przedmiotowej sprawie na dzień samowolnej zmiany sposobu użytkowania plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał wyłącznie przedszkole.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu wniosła Spółka z o.o. "[...]". Pismem z dnia 25 lipca 2002 r. poinformowano Sąd, że następcą prawnym skarżącej została spółka z o.o. "[...]" w Poznaniu. Skarżąca spółka zarzuciła decyzji naruszenie art. 7, 8 i 61 § 4 k.p.a. oraz art. 71 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że to nie ona winna być stroną niniejszego postępowania, ale podmiot, który samowolnie zmienił sposób użytkowania budynku. Ponadto zarzucono organom czysto formalne podejście do przedmiotu sprawy, tzn., że formalnie oceniły fakt funkcjonowania w przedmiotowym budynku przedszkola i szkoły oraz formalnie dokonały wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Spółki przy takim formalnym podejściu należałoby dojść do wniosku, iż skoro w ramach tzw. klas zerowych realizuje się program przygotowujący dzieci do dalszej nauki, to w budynku nie może funkcjonować przedszkole, gdyż ono także w pewnym zakresie realizuje program szkoły.

Wyrokiem z dnia 14 maja 2004 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółki z o.o. "[...]". W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały przepisy art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Z treści tych przepisów wynika wprost, że decyzje właściwego organu kierowane są do właściciela albo zarządcy obiektu budowlanego. Bowiem to na właścicielu (zarządcy) spoczywa obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 61 Prawa budowlanego). Również tylko osoba, która wykaże swe prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na budowę albo zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 1 zdanie drugie i art. 32 ust. 4 pkt 2). Prawidłowo też – zdaniem Sądu – organy administracyjne ustaliły przeznaczenie terenu na którym znajduje się przedmiotowy budynek. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego są jednoznaczne – na wspomnianym terenie przewidziana jest budowa przedszkola 3 lub 4 oddziałowego.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła Spółka z o.o. "[...]" (dawniej "[...]" Sp. z o.o.) reprezentowana przez radcę prawnego. Pełnomocnik Spółki zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik zarzucił:

1/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 71 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie 2/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 7 i 8 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik wskazał, iż skarżąca Spółka stoi na stanowisku, iż stroną niniejszego postępowania powinien być podmiot, który faktycznie dokonał rzekomego naruszenia przepisów Prawa budowlanego w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie jest bowiem prawdą, iż skarżąca Spółka, jako właściciel budynku, samowolnie częściowo zmieniła sposób jego użytkowania. Spółka wynajęła budynek osobie fizycznej, a ta podnajęła go Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" s.c. To właśnie to przedsiębiorstwo prowadzi w budynku przedszkole jak i szkołę podstawową. Decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku winna być zatem wydana w stosunku do podmiotu, który faktycznie dokonał naruszenia prawa budowlanego – czyli s.c. "[...]", która powinna być stroną niniejszego postępowania. To do Spółki "[...]" powinna być skierowana decyzja w niniejszej sprawie, a co najmniej Spółka ta winna być zawiadomiona o niniejszym postępowaniu. Tak się jednak nie stało. Tym samym organy administracyjne naruszyły postanowienia art. 61 § 4 k.p.a., który nakazuje, iż o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Skarżąca Spółka stoi na stanowisku, iż s.c. "[...]", prowadząc w przedmiotowym budynku przedszkole i szkołę, nie dokonała zmiany sposobu jego użytkowania. Jakie czynności można bowiem uznać za zmieniające sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części określa art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Tyle tylko, iż s.c. "[...]" nie dokonała wymienionych tam czynności, ani żadnych innych, które miałaby na celu taką zmianę. Spółka ta nie dokonała żadnych przeróbek w przedmiotowym budynku. Budynek ten od początku budowany był z przeznaczeniem do użytku publicznego z przeznaczeniem na cele oświatowe. Prowadzenie w budynku przedszkola i szkoły nie zmieniło warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, warunków zdrowotnych czy higieniczno – sanitarnych lub ochrony środowiska. Niezmienne pozostały także wielkość lub układ obciążeń, gdyż do przedszkola i szkoły uczęszczają dzieci w dopuszczalnej liczbie. Jeżeli zatem nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu to tym samym decyzje nakazujące przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania są bezprzedmiotowe. Zatem organy nadzoru budowlanego jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dopuściły się naruszenia art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Zdaniem skarżącej – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydając zaskarżony wyrok, jak i organy nadzoru budowlanego naruszyły zasady wyrażone w art. 7 i 8 k.p.a. Zgodnie z którymi organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności, winny podejmować działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej winny także prowadzić postępowanie w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Według pełnomocnika – organy nadzoru budowlanego nie podjęły przede wszystkim niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. Podeszły bowiem do przedmiotu sprawy czysto formalnie. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla tej części Poznania funkcje oświatowe – to organy nadzoru budowlanego winny zbadać, czy w ramach tych funkcji jest możliwe prowadzenie w przedmiotowym budynku przedszkola i szkoły podstawowej. W razie wątpliwości w interpretacji zapisów prawa miejscowego organy obu instancji winny zasięgnąć opinii co do treści planu i jego realizacji w praktyce w lokalnych warunkach, opinii, która winna odpowiedzieć na pytanie: czy działalność taka będzie dla mieszkańców uciążliwa.

Takie formalne podejście organów nadzoru budowlanego nie jest dopuszczalne w niniejszej sprawie także i z tego powodu, iż są obszary edukacji, gdy funkcje szkoły i przedszkola nakładają się na siebie, co znajduje odzwierciedlenie w programach obu instytucji. Gdyby zatem w niniejszej sprawie zastosować czysto formalne podejście – takie, jakie prezentują Sąd oraz organy nadzoru budowlanego – to należałoby dojść do wniosku, iż w przedmiotowym budynku nie może także funkcjonować przedszkole, gdyż instytucja ta w pewnym zakresie realizuje program szkoły. Formalna czysto językowa interpretacja zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi zatem do absurdów. Formalne podejście do sprawy organów nadzoru budowlanego jest niedopuszczalne i z tego powodu, iż organy te nie uwzględniają wtedy interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli, do czego je zobowiązują postanowienia art. 7 k.p.a.

Pełnomocnik ponadto wskazał, iż decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 czerwca 2002 r. (znak: AB-III-2-7115/1/02) wydaną w wyniku odwołania Spółki "[...]", uchylono decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 17 kwietnia 2002 r. (znak: [...]) odmawiającą udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku przedszkola na sale lekcyjne szkolne oraz umorzono postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż w wyniku zamiaru podjęcia przez użytkownika w części wybudowanego budynku działalności oświatowej w zakresie nauczania szkolnego nie zachodzą w sprawie przesłanki wymienione w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego uzasadniające wydawanie dodatkowej zgody na przedmiotową zmianę sposobu użytkowania.

Nie może być – według pełnomocnika - zatem tak, iż zdaniem jednego organu administracji prowadzenie nauczania szkolnego w przedmiotowym budynku nie jest zmianą sposobu użytkowania, a zdaniem innego organu wypowiadającego się w tej samej sprawie prowadzenie nauczania szkolnego w tym samym budynku jest zmianą sposobu jego użytkowania z wszelkimi tego konsekwencjami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Spółkę z o.o. "[...]" skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 maja 2004 r. stwierdzić należy, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183.

Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjnej, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną w podstawie kasacyjnej zarzucił w pierwszym rzędzie naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego, a to art. 71 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe ich zastosowanie. W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy, zarzutu tego nie można uznać za zasadny. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa zasady oraz sposób zagospodarowania przestrzennego określonej jednostki podziału terytorialnego kraju. Stanowi on podstawę gospodarki terenami w obrębie tej jednostki i decyduje o ich przeznaczeniu na potrzeby związane z rozwojem i funkcjonowaniem jednostki osadniczej. Dla obszaru, na którym znajduje się działka ewidencyjna nr 6/166 o powierzchni 4.304 m2 położona przy ul. Kościerzyńskiej 76/78 w Poznaniu, opracowany został Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Poznań-Krzyżowniki zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Poznania z 10.V.1994 r. Nr CV/607/94.

Wprawdzie plan ten powstał pod rządami ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 z późn. zm.) ale zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zachował on swoją moc obowiązującą przez okres wskazany w tej normie i obowiązywał w czasie wydania decyzji, do których odnosił się zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14.V.2004 r. Według ustaleń tego planu przedmiotowa działka oznaczona symbolem C15 UOI przewidziana jest na usługi oświatowe z przeznaczeniem na projektowane przedszkole 3 lub 4 oddziałowe. Wprawdzie w zakresie funkcji oświata jaka przypisana jest omawianemu terenowi mieszczą się także szkoły ale w tym przypadku plan wskazał wyraźnie na jaki cel w ramach tej funkcji może być na tym terenie zrealizowany – a jest nim przedszkole.

Bezpodstawne są więc w tym przypadku twierdzenia skargi kasacyjnej, że w ramach funkcji, oświata może być prowadzona w budynku znajdującym się na tym terenie zrealizowanym – zgodnie z w/w planem dla potrzeb przedszkola (decyzja o pozwoleniu na budowę przedszkola oraz zgłoszenie przez inwestora do użytkowania budynku wybudowanego z przeznaczeniem na przedszkole) bez potrzeby uzyskania stosownego pozwolenia na zmianę - sposobu użytkowania budynku przedszkola – również szkoła podstawowa. Zdawał sobie z tego zresztą doskonale sprawę inwestor Spółka [...]. będąca właścicielem działki występując 14.XI.2001 r. z wnioskiem do Zarządu Miasta Poznania o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Poznania-Kryżownik, tak aby obok przedszkola mogła na nieruchomości przy ul. [...], funkcjonować także szkoła podstawowa.

Wbrew przy tym podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom, nie tylko czynności wymienione w art. 71 ust. 2 ustawy z 7.VII.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn.zm.) można uznać za doprowadzające do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Użyte w powołanym art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego sformułowanie, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się "w szczególności" wskazuje, że przepis ten (w pkt 1 i 2) nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek świadczących o zmianie sposobu użytkowania. Zatem mieścić się będzie w tej normie także i inne niż wymienione w niej działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ma to właśnie miejsce w sprawie niniejszej ponieważ niewątpliwym jest, że budynek przy ul. [...] – w części zajętej przez szkołę – jest wykorzystywany niezgodnie z przeznaczeniem. Ponieważ wykorzystywanie w ten sposób części budynku – czyli zmiana sposobu jego użytkowania – nastąpiło bez wymaganego pozwolenia właściwego organu, przeto organ administracji publicznej miał podstawę do podjęcia działania, jakie przewiduje ust. 3 art. 71 cyt. ustawy, przy czym skierowanie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania do właściciela obiektu było zgodne z tym przepisem, ponieważ to przede wszystkim na właścicielu obiektu ciąży obowiązek dbałości o to, by obiekt ten był użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem (niezależnie od tego czy sam obiekt ten wykorzystuje czy też wynajął go innemu podmiotowi).

Oprócz zarzutu naruszenia prawa materialnego, skarżący postawił w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 61 § 4 kpa oraz art. 7 i 8 kpa. Otóż tak postawiony w podstawie kasacyjnej zarzut należy uznać za chybiony ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przy rozpoznaniu skargi wniesionej przez "[...]" Sp. Z o.o. w Poznaniu na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z 31.I.2002 r. przepisów tych nie stosował. Pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 11.V.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, niektóre wskazane w art. 59 tej ustawy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Od 1.I.2004 r. jednak postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje wyłącznie ustawa z 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) i zarzucając Sądowi w podstawie kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania należy wskazać i którym przepisom powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchybił wydając zaskarżony wyrok. W tym przypadku – jak wykazano – wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał poza przepisami kpa żadnego przepisu w/w ustawy, który miałby Sąd naruszyć.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i z tego względu na podstawie art. 184 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – podlegała oddaleniu.