Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 18 lutego 2003 r. utrzymało zakwestionowaną w odwołaniu Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej w [...] decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego w przedmiocie zwrotu na rzecz tego przedsiębiorstwa opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska w latach 1994-1997 (za wprowadzanie do powietrza zanieczyszczeń z silników spalinowych). Organ odwoławczy uznał, iż orzeczenie o zwrocie rzeczywistej kwoty uiszczonych opłat – bez odsetek dochodzonych za okres od daty zapłaty do daty zwrotu jest prawidłowe. Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 86 g ust.4 ustawy z dnia 3l stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 49, poz. 196) mający zastosowanie w sprawie z mocy art. 9 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085), a regulujący kwestię kwot nadpłaconych nie przewiduje oprocentowania nadpłat, natomiast brak wyraźnego odesłania w tym przepisie do ordynacji podatkowej nie daje możliwości zastosowania w tym względzie przepisów ordynacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi na tę decyzję wniesionej przez Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej wyrokiem z dnia 18 maja 2004 r. oddaliło skargę.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wbrew zarzutom skargi nie ma podstaw do przyjęcia, że zwrot nadpłaty ma obejmować także odsetki a powoływany przez skarżącego przepis art. 86 g ust.2 i ust.3 ustawy z 1980 r. nie może mieć zastosowania do zwrotu nadpłat, bowiem dotyczy wyłącznie nie uiszczonych opłat należnych od jednostki organizacyjnej. Przenoszenie zaś uprawnień jednostki organizacyjnej z jednej sytuacji na drugą na gruncie powołanego
OSK 1198/04 przepisu nie mogłoby odpowiadać regule precyzyjnego określania zakresu normowania przez dany przepis prawny. W istocie prowadziłoby to do niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej podmiotowo zakres uprawnienia wyrażony w przepisie art. 86 g ust.4.
Uprawnienia jednostki organizacyjnej do odsetek obliczonych za okres od daty dokonania zapłaty opłat do daty jej zwrotu nie da się także wyprowadzić z innych przepisów, w szczególności – z powoływanego przez skarżące przedsiębiorstwo art. 29 ustawy z dnia l9 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 108, poz. 486 ze zmianami). Przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawie niniejszej, bowiem odnosi się do zwrotu nadpłaconych i nienależnie uiszczonych podatków, a ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska nie zawiera odesłania do przepisów podatkowych.
Jednocześnie Sąd wskazał, powołując się na wcześniejsze orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie IV S.A. 546/2001, że dla dochodzenia roszczeń z tytułu odsetek od nadpłat opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska właściwą drogą jest postępowanie przed sądem powszechnym – roszczenie o odsetki należy do spraw cywilnych uregulowanych m.in. w przepisach art. 359 i art. 481 kc.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosło Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej w [...] reprezentowane przez radcę prawnego Jacka Rysia.
W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art., 86 g ust.2 i ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tj. Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zmianami) oraz błędną wykładnię przepisów art. 29 ust.1, art. 29 ust.2 pkt 3, art. 29 ust.3 ustawy z dnia l9 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (t.j. Dz. U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 ze zmianami) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1983 r. w sprawie
OSK 1198/04 rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakresie umarzania zaległości podatkowych (Dz. U. z 1989 r. Nr 6, poz. 40 ze zmianami) przez przyjęcie, że zwrócona skarżącemu nadpłata nie podlega oprocentowaniu.
W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzut podnoszony w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, że skoro, zgodnie z art. 86 ust.2 pow. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, w razie nieterminowego uiszczania opłat pobiera się odsetki za zwłokę w wysokości odsetek pobieranych za nieterminowe regulowanie zobowiązań podatkowych, to w przypadku nadpłaty zwrotowi powinna podlegać nadpłata wraz z oprocentowaniem w wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych od dnia pobierania poszczególnych części tej nadpłaty do czasu jej zwrotu. Odmienne stanowisko prowadziłoby zdaniem autora skargi do naruszenia zasady praworządności i uwzględnienia słusznego interesu stron (art. 6 i 7 kpa).
Autor skargi wyraża pogląd, że w sprawie ma zastosowanie wprost (a nie przez analogię) przepis art. 29 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (tekst jednolity Dz. U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 z późn.zm.) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1983 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych..., który ustanawia obowiązek zwrotu nadpłaty wraz z odsetkami za zwłokę naliczanymi od dnia powstania nadpłaty. Zgodnie z art. 29 ust.2 pow. ustawy nadpłaty podlegają oprocentowaniu m.in. wówczas, gdy wynikły w związku z uchyleniem zmianą lub stwierdzeniem nieważności decyzji ustalającej wysokość zobowiązania – co miało miejsce w niniejszej sprawie (decyzją Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2002 r. stwierdzona została nieważność decyzji ustalających opłatę za wprowadzanie
OSK 1198/04 do powietrza zanieczyszczeń przez pojazdy spalinowe w latach 1994-1997).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 86 g ust.2 pow. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska dotyczy nieterminowego uiszczania opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i za wprowadzanie w nim zmian. Przepis ten nie mógł więc być naruszony wyrokiem Sądu, bo tego przepisu Sąd nie stosował. Przedmiot sprawy nie dotyczył bowiem nieterminowego uiszczania opłat, lecz zwrotu nadpłaty opłat uiszczonych nienależnie. Zasady obowiązujące przy zaistnieniu nadpłat w wyniku nienależnie uiszczonych opłat określa przepis art. 86 g ust. 4, który stanowi, że kwoty te podlegają z urzędu zaliczeniu na poczet bieżących i zaległych opłat, a w razie braku takich obowiązków – zaliczeniu na poczet przyszłych opłat chyba, że jednostka organizacyjna zgłosi wniosek o ich zwrot.
Organ administracji orzekł zwrot należności głównej – bez odsetek, w powołaniu na przepis art. 86 g ust. 4, który nie przewidywał zwrotu nadpłaty z odsetkami. Zarzut błędnej wykładni tego przepisu jest więc bezzasadny. Przepis ten został bowiem zastosowany w sprawie niniejszej zgodnie z jego literalnym brzmieniem nie wymagającym wykładni. Zastosowanie do zwrotu nadpłat zasad, obowiązujących w razie nieterminowego uiszczenia opłat nie było dopuszczalne, skoro przepis art. 86 g wprowadzał jednoznaczne rozróżnienie sposobu rozliczeń dwóch różnych sytuacji: nieterminowego uiszczenia opłat (art. 86 g ust. 2 i 3) i zwrotu nadpłat (art. 86 g ust.4) stanowiąc, że w razie nieterminowego uiszczania opłat pobiera się odsetki za zwłokę w wysokości jak za nieterminowe regulowanie zobowiązań podatkowych, natomiast w odniesieniu do nadpłat przewidziano jedynie zwrot należności głównej, nie odnosząc się do należności ubocznych. Wobec takiego uregulowania
OSK 1198/04 omawianych kwestii organ administracji nie miał podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o zwrocie odsetek od uiszczonych nienależnie opłat.
Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, że sąd zastosował błędną wykładnię art. 29 ust.1, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (t.j. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 ze zmianami) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1983 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych (Dz. U. z 1989 r. Nr 6, poz. 40 ze zmianami). Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że pow. przepis ustawy o zobowiązaniach podatkowych miał zastosowanie do zwrotu nadpłaty opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska. Przepis ten dotyczył nadpłaconych i nienależnie uiszczonych podatków. Regulował więc w odniesieniu do podatków tę samą problematykę, która uregulowana została w art. 86 g ust.4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w odniesieniu do opłat. Przyjęcie, że przepis art. 29 ustawy o zobowiązaniach podatkowych z mocy § 1 ust.1 pow. rozporządzenia zastąpił przepis art. 86 g ust.4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest nieuprawnione. Wprowadzone rozporządzeniem "rozciągnięcie" przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na opłaty administracyjne pobierane przez organy administracji państwowej na podstawie innych przepisów może być rozumiane jako uzupełnienie w kwestiach nie uregulowanych w tych przepisach, a nie jako zastąpienie czy zmiana norm istniejących. Przyjęcie, że z mocy pow. § 1 ust.1 rozporządzenia z dnia 16 lutego 1983 r. nastąpiła zmiana przepisu art. 86 g ust.4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oznaczałoby, że przepis ustawowy zmieniony został aktem niższego rzędu (rozporządzeniem). Akceptacja takiego poglądu nie jest możliwa.
OSK 1198/04
Skoro zatem przepis art. 86 g ust.4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, stanowiący podstawę materialno-prawną decyzji administracyjnej orzekającej o zwrocie nienależnie uiszczonych opłat nie przewidywał orzekania o zwrocie tych kwot – z odsetkami, to w powołaniu na art. 29 ustawy o zobowiązaniach podatkowych nie można było skutecznie domagać się, aby wbrew wyraźnemu brzmieniu tego przepisu organ administracyjny orzekł o zwrocie nadpłaty z oprocentowaniem. Takie rozstrzygnięcie, jako nie znajdujące oparcia w pow. art., 86 g ust.4 musiałoby być oceniane jako wydane bez podstawy prawnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.