Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 marca 2004 r. (sygn. akt III SA/ Kr 38/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę G. F. na orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Krakowie w części dotyczącej ustalenia braku związku ze służbą wojskową schorzenia rozpoznanego u skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie uzasadnienia stwierdził z powołaniem się na odpowiednie przepisy, iż jest właściwy do rozpoznania skargi wniesionej przed 1 stycznia 2004 r.
Dalej, WSA w Krakowie powołał się na uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. (sygn. III ZP 9/99), w której orzeczono, iż "Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy w sprawie ze skargi żołnierza na orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej w przedmiocie związku choroby (inwalidztwa) ze służbą wojskową".
W ślad za powołaną uchwałą WSA stwierdził, iż na zaskarżoną decyzję nie przysługuje skarga na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Na postanowienie WSA o odrzuceniu skargi G. F. złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie postanowienia WSA i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania.
Pełnomocnik G. F. powołując się na przepisy art. 173 i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zarzucił wskazanemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania polegające na wydaniu orzeczenia przez organ, który w dniu jego wydawania nie istniał (w sentencji postanowienia wskazano, że postanowienie wydał Ośrodek Zamiejscowy NSA w Krakowie).
Ponadto, podniesiono zarzut oparcia orzeczenia sądu na uchwale Sądu Najwyższego jako jedynej przesłance uzasadniającej odrzucenie skargi.
W związku z faktem, iż WSA wydając postanowienie w dniu 22 marca 2004 r. spełnił wymagania formalne z art. 138 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), ale błędnie w jednym miejscu oznaczył sąd jako Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, zadano pytanie, czy zaskarżone orzeczenie w ogóle w obrocie prawnym istnieje. Argumentowano, że zgodnie z doktryną postępowania cywilnego, którą w tym względzie można analogicznie zastosować, w sytuacji, w której orzeczenie wydane jest przed podmiot, który nie istnieje traktowane jest jako nieistniejące.
Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż postanowienie w takiej postaci jest wadliwe i narusza fundamentalne przepisy, co uzasadnia uchylenie postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego wskazał na naruszenie przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Jako uzasadnienie dla swojego orzeczenia, WSA podał tezę uchwały Sądu Najwyższego.
W skardze kasacyjnej podniesiono również, że w art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wyraźnie wskazuje się na sytuacje, w których sądy administracyjne nie są właściwe. Jak dalej wskazuje pełnomocnik, " katalog tam przytoczony nie jest adekwatny z sytuacją, z którą Sąd I instancji miał do czynienia w niniejszej sprawie". Pełnomocnik skarżącego uważa, iż powołanie się na art. 58 § 1 pkt. 1 stanowi rażące naruszenie prawa mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy.
Podniesiono również, iż skarżący działał zgodnie ze wskazówkami zawartymi w pouczeniu rozstrzygnięcia Wojskowej Komisji Lekarskiej, gdzie jako organ właściwy, do którego przysługuje odwołanie wskazano sąd administracyjny. Taka informacja wprowadza niepewność obrotu prawnego. Wskazano dalej, że sąd "nie dokonał analizy regulacji odnoszących się do przedmiotu skargi opierając się na jej pobieżnej lekturze", co w konsekwencji pozbawiło skarżącego sądowej kontroli zaskarżonego orzeczenia i naruszyło prawa obywateli do sądowej kontroli działalności administracyjnej.
W świetle powyższych faktów Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje.
Art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zawiera nakaz zapewnienia co najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowego, co oznacza, iż zarówno ustrój sądów administracyjnych, jak i postępowanie sądowoadministracyjne powinny być ukształtowane w sposób zapewniający realizację tej zasady.
Gruntowna reforma postępowania sądowowadministracyjnego została wprowadzona ustawą Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami ad- ministracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz ustawą Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).
Oprócz przyjęcia dwuinstancyjnego modelu postępowania sądowoadministracyjnego, zniesieniu nadzoru judykacyjnego Sądu Najwyższego nad sądownictwem administracyjnym, wyodrębniono sądownictwo administracyjne wyposażone we własną, odrębną procedurę. Od 1 stycznia 2004 r. struktura sądów administracyjnych bazuje na dwóch szczeblach - wojewódzkich sądach administracyjnych. jako sądach pierwszej instancji, oraz Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jako sądzie drugiej instancji. Ten ostatni m. in. rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji - skargi kasacyjne oraz zażalenia oraz sprawuje nadzór orzeczniczy.
Art. 85 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) stanowi wyraźnie, iż w tych miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego tworzy się wojewódzkie sądy administracyjne oraz znosi się ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Według powyższego to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a nie Ośrodek Zamiejscowy Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie był uprawniony do wydania orzeczenia po dniu 1 stycznia 2004 r.
Zaskarżone orzeczenie zostało więc wydane przez umocowany do tego sąd.
Oczywistym jest, iż w zaskarżonym postanowieniu oznaczeniu sądu zaistniała pomyłka. Pełnomocnik skarżącego w skardze kasacyjnej nie zauważa jednak, że postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2004 r. ta oczywista omyłka w oznaczeniu sądu została sprostowana a zażalenie na to postanowienie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 grudnia 2004 r.
Działania sądu w tym zakresie miały swoje umocowanie w art. 156 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a popełniona omyłka nie ma żadnego wpływu na moc wiążącą i byt prawny orzeczenia.
Wynika z powyższego że, sąd został oznaczony w postanowieniu wydanym przez WSA w Krakowie prawidłowo, zgodnie z wymaganiami formalnymi art. 166 w związku z art. 138 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) a zarzuty skargi w tym zakresie nie są uzasadnione.
Kolejny zarzut skargi dotyczy w istocie poprawności uzasadnienia wydanego przez sąd I instancji postanowienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został naruszony art. 166 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Zarzut w postaci oparcia się przez WSA na uchwale Sądu Najwyższego nie znajduje uzasadnienia. Z całą pewnością jednak zarzut taki nie byłby formułowany gdyby uzasadnienie sądu I instancji było pełniejsze.
Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej.
Z treści art.184 Konstytucji RP wypływa wniosek, iż sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej należy do sądów administracyjnych, a nie do innych sądów. W tym należy upatrywać sens przyjętego w Konstytucji modelu sądownictwa, polegającego na wyodrębnieniu dwóch niezależnych od siebie pionów sądownictwa: jednego obejmującego sądy powszechne i sądy wojskowe z Sądem Najwyższym na czele oraz drugiego – obejmującego sądy administracyjne z Naczelnym Sądem Administracyjnym na czele.
Takie rozdzielenie sądownictwa wprost w Konstytucji ma swoje określone implikacje w rozumieniu poszczególnych przepisów Konstytucji oraz stanowi ważną wskazówkę dla ustawodawcy regulującego ustrój, właściwość i postępowanie przed sądami w ustawach.
Rozpoznawanie zatem spraw, polegające na kontroli działalności administracji publicznej, powierza się sądom administracyjnym, a nie sądom powszechnym. Nie oznacza to, że w określonych sprawach, które mają swój początek w postępowaniu administracyjnym, nie można przekazać sprawy na drogę postępowania przed sądami powszechnymi. Przyjęcie jednak takiego toku postępowania powinno być oparte na założeniu, że sądowi powszechnemu powierza się dalsze załatwienie spraw mających swój początek w postępowaniu administracyjnym, a nie sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 184 Konstytucji.
Różnica między sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość wyraźna.
Wyraźne określenie w Konstytucji granic właściwości rzeczowej sądów administracyjnych przesądziło o zakresie i sposobie unormowania tej materii przez ustawy wprowadzające reformę sądownictwa administracyjnego.
Ustawa – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w art. 1 § 1 stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Powołany przepis nawiązuje więc do treści art. 175 i art. 184 Konstytucji i do jej art. 166 ust. 3 (spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej). Przepis art. 1 § 2 u.s.a. określa kryteria kontroli, o której mowa w § 1 stwierdzając, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Szczegółowe unormowanie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych zawierają przepisy art. 1, 2, 3, 4 i 5 p.s.a..
Przepis art. 1 u.p.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej (sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej podlegająca rozpoznaniu w postępowaniu sądowym na podstawie tej ustawy lub inne sprawy, do których procedura ta ma zastosowanie z mocy ustaw szczególnych).
Przepis art. 3 § 1 p.s.a. stanowi, że sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 i 3 zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych.
W art. 3 § 2 p.s.a. zawarto wyjaśnienie, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- decyzje administracyjne;
- postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; (pominięto po słowie "dotyczące" wyrazy "przyznania, stwierdzenia lub uznania"; w toku prac legislacyjnych uznano m. in., że słowo "przyznanie" nie da się pogodzić z formułą "wynikania" określonych praw lub obowiązków wprost z przepisów prawa);
- akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4.
Przepis § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Z treści art. 3 § 2 p.s.a. wynika, że do przepisu tego w zasadzie przeniesiono regulację zawartą w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Różnice zachodzące pomiędzy treścią tych przepisów są raczej niewielkie i w rozpoznawanej sprawie nie mają znaczenia.
Wskazane wyżej wyznaczniki kognicji sądów administracyjnych pozwalają przejść do zagadnień związanych z konkretną sprawą rozpoznawaną przez NSA.
Za utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić przede wszystkim należy, że orzeczenia wojskowych komisji lekarskich dzielą się na dwie odmienne grupy. Pierwsza, obejmuje kwestie zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby wojskowej, jak i samej zdolności do tej służby. Orzeczenia wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach są wiążące dla innych organów rozstrzygających o powołaniu danej osoby do służby wojskowej lub zwolnieniu z tej służby i podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. art. 29 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP - Dz. U. z 1992 r. Nr 4, poz. 16 ze zm., por. też § 2 – 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r. w sprawie zasad określania zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach – Dz. U. Nr 57, poz. 278 ze zm.). Druga grupa orzeczeń wojskowych komisji lekarskich to orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby i ich związek ze służbą wojskową dla celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego przysługujących na podstawie innych ustaw niż ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP (por. ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych – Dz. U. z 1990 r. Nr 8, poz. 31, ustawa z dnia 16 grudnia 1972 r. o świadczeniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową – Dz. U. Nr 53, poz. 342 ze zm., ustawa z dnia 29 maja 1974 r o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin – Dz. U. z 1983 r. Nr 13, poz. 68 ze zm., ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin – Dz. U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36 ze zm.).
Te orzeczenia poddawane są kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawanych odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zaopatrzenia emerytalnego. Dzieje się tak dlatego, że decyzje administracyjne w tych sprawach wydawane są nie przez wojskowe komisje lekarskie, lecz przez inne organy (wojskowy organ emerytalny lub ZUS). Orzeczenie organu wojskowego ma tu wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego jako jedna z przesłanek rozstrzygnięcia sprawy i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Wyjaśnieniom tej kwestii miała służyć cytowana w postanowieniu WSA uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. (sygn. III ZP 9/99, OSNAPiUS 2000, nr 5, poz. 167).
Pogląd ten został powtórzony w postanowieniu Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. (sygn. OSA 1/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 47), gdzie przyjęto, iż "od orzeczeń wojskowych komisji lekarskich, o których mowa w art. 30 a ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 205 z późn. zm.), w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia żołnierza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą wojskową dla celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego (rentowego), skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje".
Zatem podstawą odrzucenia skargi przez sąd I instancji nie była uchwała Sądu Najwyższego a wyznaczony przepisami prawa zakres kognicji sądu administracyjnego. Zasadnie zatem sąd I instancji stwierdzając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego odrzucił skargę postanowieniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1. Konkludując ten fragment rozważań stwierdzić należy, że zaskarżone orzeczenie sądu I instancji mimo niepełnego uzasadnienia (co można też uznawać za błędne uzasadnienie) odpowiada prawu.
Zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, że orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej zawiera błędne pouczenie o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Jednak z faktu błędnego pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie płyną żadne konsekwencje, gdy chodzi o wyznaczaną przepisami prawa właściwość sądu. Nie ulega też wątpliwości, że błędne pouczenie nie może po stronie skarżącego wywoływać niekorzystnych skutków prawnych (w tym procesowych).
Mając powyższe na względzie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.