Uzasadnienie
OSK 1207/04
Wyrokiem z 26 maja 2004 r., 3/II SA/Gd 3890/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Edmunda K. na decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w G. z dnia 9 października 2001 r. (...) w przedmiocie zwolnienia osobnej kwatery stałej. Sąd powołał się na następujący stan sprawy. Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. decyzją z dnia 9 października 2001 r. po rozpatrzeniu odwołania Edmunda K. od decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia 27 czerwca 2001 r. o zwolnieniu osobnej kwatery stałej nr 16 przy ul. R. w W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wydaną na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./, który miał zastosowanie w tej sprawie ze względu na przyznanie Edmundowi K. decyzją z dnia 2 grudnia 1985 r. pomocy finansowej w formie zaliczkowej z funduszu mieszkaniowego MON na budownictwo mieszkaniowe. Pomoc ta została zamieniona na bezzwrotną w dniu 30 grudnia 1995 r., zwrot przyznanej pomocy nie nastąpił. Organ zobowiązał stronę do przekazania kwatery w stanie wolnym do dyspozycji OT WAM G. w terminie do dnia 31 lipca 2001 r. W odwołaniu Edmund K. wniósł o zmianę decyzji w części dotyczącej wyznaczonego terminu zwolnienia osobnej kwatery stałej. Ponadto wskazał, iż nigdy nie składał wniosku o zamianę pomocy finansowej na bezzwrotną, a ponadto do tej pory udzielona pomoc finansowa nie została rozliczona. Podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, iż z dniem 1 stycznia 1996 r. weszły w życie przepisy rozdziałów 4-6 oraz art. 86-91 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Ustawodawca uregulował w obowiązującej ustawie sprawę z zakresu przyznanej pomocy finansowej, postanawiając w art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy, że osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy /emeryt, rencista wojskowy/ jest obowiązana przekazać do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli występują okoliczności, o których mowa m.in. w punkcie 2 art. 41 ustawy. Okolicznością do zwolnienia kwatery jest otrzymanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, udzielonej na podstawie dotychczasowych przepisów. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca w tym przepisie użył sformułowania "otrzymał pomoc finansową", co znaczy, że przez fakt otrzymania przedmiotowego świadczenia powstaje obowiązek zwolnienia zajmowanej kwatery. Ustawodawca nie odnosi się do sytuacji czy został zrealizowany cel, na który pomoc finansowa była przyznana. Pomoc finansowa stała się z mocy prawa ekwiwalentem pieniężnym, o czym ustawodawca postanowił w art. 87 ust. 1 ustawy. W związku z tym, że ustawodawca postawił znak równości pomiędzy pomocą finansową /przyznaną zarówno w formie zaliczkowej jak i bezzwrotnej/, a ekwiwalentem pieniężnym, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy, to otrzymanie przez stronę pomocy finansowej dowodzi, że zrealizowała ona swoje prawo do kwatery w sposób wymieniony w przepisie. W związku z przepisem art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy, do stosowania, którego odsyła punkt 1 tego samego artykułu i paragrafu odwołujący się emeryt wojskowy ma obowiązek zwolnienia kwatery.
Skargę na powyższą decyzje wniósł Edmund K. Wskazał w niej, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa albowiem kształtuje ona obowiązki w sposób jednostronny. Skarżący podniósł, iż Agencja nie dokonała pełnego i realnego rozliczenia udzielonej mu pomocy finansowej; uważa także, że wydanie decyzji nakazującej zwolnienie kwatery winno być poprzedzone ostatecznym rozliczeniem w związku z przyznaną pomocą. Skarżący w przeważającej części skargi kwestionował procedurę oraz decyzje z 1985 r. i 1995 r. związane z przyznaniem pomocy finansowej na budowę domu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż dla realizacji obowiązku zwolnienia i przekazania kwatery nie ma znaczenia wysokość uzyskanej pomocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku stwierdził, że stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nakazuje przekazać do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli żołnierz otrzymał pomoc finansowana budownictwo mieszkaniowe, udzieloną na podstawie dotychczasowych przepisów. Z akt sprawy wynika, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący otrzymał na podstawie decyzji z dnia 2 grudnia 1985 r. pomoc finansową w formie zaliczkowej w kwocie 658.529 zł. Zamiany udzielonej pomocy zaliczkowej na bezzwrotną dokonano decyzją z dnia 19 grudnia 1995 r. Obie decyzje pozostają w obrocie prawnym i nie są i nie mogą być przedmiotem rozstrzygania przez Sąd. W myśl art. 87 ust. 1 tej samej ustawy pomoc finansowa przyznana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów jest ekwiwalentem pieniężnym, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy nakłada na żołnierza zawodowego obowiązek przekazania do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowanej kwatery, jeżeli żołnierz otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, udzieloną na podstawie dotychczasowych przepisów. Równoważnie przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy traktuje otrzymanie ekwiwalentu pieniężnego. Skoro skarżący otrzymał ekwiwalent pieniężny, to zostały spełnione warunki określone w art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy uzasadniające przekazanie zajmowanej kwatery stałej. Obowiązek zwolnienia i przekazania Agencji kwatery stałej jest związany jedynie z faktem otrzymania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, przepisy nie uzależniają tego obowiązku od tego czy żołnierz zawodowy przyznaną pomoc przeznaczył na budowę budynku mieszkalnego, czy tą budowę ukończył ani też czy posiada lokal mieszkalny, do którego może się przeprowadzić. Z tego względu wniosek o zmianę decyzji w zakresie terminu zwolnienia kwatery stałej także nie mógł zostać uwzględniony.
W skardze kasacyjnej Edmund K. reprezentowany przez adwokata Jerzego L. zaskarżył ten wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku z jednoczesnym zasądzeniem na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP przez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu podniósł, że wyrok ten ma charakter jednostronnego kształtowania uprawnień stron poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku opuszczenia zajmowanej osobnej kwatery stałej bez jednoczesnego uwzględnienia zobowiązań uczestnika spoczywających na nim w związku z udzieloną skarżącemu w 1985 r. zwrotną pożyczką finansową. Decyzja z 2 grudnia 1985 r. przyznająca skarżącemu zaliczkową pomoc finansową zwrotną, mogła być zmieniona jedynie na podstawie wniosku skarżącego o zamianę dotychczasowej pomocy finansowej na bezzwrotną. Zdaniem skarżącego w sprawie wykazano, że skarżący takiego wniosku nigdy nie złożył, co oznacza, iż brak było podstaw prawnych do wydania przez decyzji (...) z dnia 19 grudnia 1995 r. o zamianie zaliczkowej zwrotnej pomocy finansowej na bezzwrotną. Było to działanie bezprawne i jako takie niewywołujące po stronie skarżącego żadnych zobowiązań, zwłaszcza, że skarżącemu w momencie przyznania pomocy przysługiwała kwota 77,82 zł. /po denominacji/. Natomiast faktycznie otrzymał on jedynie kwotę 65,85 zł. Pozostała do rozliczenia kwota 11,97 zł, której skarżący nie otrzymał. W zaistniałej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę skarżącego naruszył prawo materialne przez niewłaściwe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego - art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, skoro ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1996 r. Do ustalonego stanu faktycznego należało zastosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w chwili wydania decyzji z 1985 r., którą na obie strony za ich zgodą zostały nałożone określone prawa i obowiązki. Według obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1996 r. prawa materialnego udzielenie zwrotnej pożyczki finansowej nie nakładało na "pożyczkobiorcę" obowiązku zwolnienia zajmowanej kwatery po przejściu na emeryturę. Późniejsze zmiany, względnie modyfikacje warunków, na jakich została udzielona skarżącemu pożyczka finansowa, która miała charakter cywilnoprawny gdyż była zabezpieczona wekslem, mogły być dokonane jedynie za obopólnym porozumieniem, albowiem w przeciwnym wypadku nie wywołałyby żadnych skutków prawnych. Skoro uczestnik do chwili obecnej nic przekazał skarżącemu pełnej wymaganej sumy - 11,97 zł, a zatem nie wykonał spoczywającego na nim obowiązku, to brak było w ogóle podstaw do uznania, że skarżący otrzymał "ekwiwalent pieniężny", względnie "pomoc finansową"' w rozumieniu cyt. art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przekazana skarżącemu kwota 65,85 zł w istocie rzeczy była jedynie pożyczką i jako taka nie stanowiła "pomocy finansowej", gdyż podlegała zwrotowi. A zatem nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. W rezultacie powyższego brak było podstaw do nakazania skarżącemu zwolnienia osobnej kwatery stałej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymogom, jednak podniesione w niej zarzuty są całkowicie bezzasadne.
Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm. powoływanej dalej jako ustawa/ pomoc finansowa przyznana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej na podstawie dotychczasowych przepisów jest ekwiwalentem pieniężnym w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, którego przyznanie traktowane jest jako realizacja prawa do kwatery w rozumieniu ustawy. Skarżący podnosi w skardze kasacyjnej okoliczność, iż zmiana pomocy zwrotnej na bezzwrotną nastąpiła bez jego wniosku i jako taka nie wywołuje skutków prawnych. Zauważyć trzeba jednak, że decyzja z 19 grudnia 1995 r. o zmianie zwrotnej pomocy na pomoc bezzwrotną posiada przymiot decyzji ostatecznej i jako taka mogła być kwestionowana w drodze nadzwyczajnych środków prawnych. Skoro nie została wzruszona to nadal obowiązuje i wywołuje skutki prawne. Tak więc pomoc finansową udzieloną skarżącemu trzeba traktować jako pomoc bezzwrotną w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Bez znaczenia jest tu okoliczność, czy skarżący otrzymał całą przysługującą mu kwotę tej pomocy, czy też nie. Zresztą okoliczność, że tej pomocy nie zwrócił, a podkreśla, że nie została rozliczona kwota 11,97 zł, również zdaje się świadczyć przeciwko prezentowanej tezie o bezzwrotności owej pomocy.
Na marginesie można zauważyć, iż w 1985 r., w którym skarżący otrzymał wspomnianą pomoc, której kwoty podaje w wysokości obowiązującej po denominacji, średnie wynagrodzenie miesięczne w gospodarce wynosiło po denominacji - 2,00 zł. Nie ma to najmniejszego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, ale skoro skarżący kładzie nacisk na wysokość tej pomocy to i na ten fakt należy zwrócić uwagę.
Skarżący otrzymał bezzwrotna pomoc finansową więc trzeba przyjąć, iż wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za rezygnację z kwatery - art. 24 ust. 1 pkt ustawy. Przepisy art. 41 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 1 i art. 23 ust. 1 ustawy nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zarówno żołnierz zawodowy jak i emeryt lub inwalida wojskowy są obowiązani przekazać do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli otrzymali pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe udzieloną na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów. Skarżący taką pomoc otrzymał, zastosowanie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy było więc prawidłowe i zarzut skierowany do Sądu I instancji naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu jest bezzasadny. Także bezzasadne jest stanowisko skarżącego, że w sprawie powinny mieć zastosowanie poprzednio obowiązujące przepisy - tzn., chociaż skarżący ich nie powołał - ustawa z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych /Dz.U. 1992 nr 5 poz. 19 ze zm./. Organy administracji, jeżeli przepisy przejściowe nie stanowią inaczej, orzekają na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji, co w rozpoznawanej sprawie oznaczało konieczność orzekania na podstawie ustawy z 22 czerwca 1995 r., bowiem przepisy przejściowe nie przewidywały stosowania przepisów poprzednio obowiązujących.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.