Uzasadnienie
OSK 1218/04
W postępowaniu, wszczętym w dniu 25 marca 2002 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z dnia 30 sierpnia 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce Nr ewid. [...] przy ul. [...] w Bydgoszczy.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, wniesionego przez B. i E. W., właścicieli nieruchomości przylegającej do działki adresatki decyzji - decyzją z dnia 16 października 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że dla terenu, na którym znajduje się działka Nr 143 miasto Bydgoszcz nie posiada obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia więc w sposobie zabudowy tej działki mogą wynikać tylko z decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ w wydanej w postępowaniu nadzorczym ostatecznej decyzji z dnia 3 września 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawarto szczególnych ustaleń co do formy projektowanego budynku, to zarzuty odwołania dotyczące tej kwestii nie mogą być uwzględnione. Zbliżenie projektowanej zabudowy do frontowej granicy działki na 1,5 m uzyskało aprobatę Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy i zostało uzgodnione z Miejską Pracownią Urbanistyczną w zakresie istniejącej linii zabudowy.
Odnosząc się do zarzutu ograniczenia przez projektowany obiekt czasu nasłonecznienia w pokoju mieszkalnym skarżących – wskazano, że wykonana przez mgr inż. arch. M. S. analiza wpływu projektowanego obiektu na nasłonecznienie pomieszczeń mieszkalnych wykazała, że nasłonecznienie tych pomieszczeń będzie zgodne z warunkami określonymi w § 60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140).
Skargę na tę decyzję wnieśli do Sądu administracyjnego B. i E. W..
W skardze zarzucono, że:
Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje usytuowanie budynku – bez zachowania istniejącej linii zabudowy, co jest oczywiście sprzeczne z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji tej bowiem zastrzeżono, że "formę architektoniczną budynku należy dostosować do istniejącej zabudowy i krajobrazu, obowiązuje zachowanie skali i linii zabudowy istniejącej oraz, że projekt budowlany na etapie koncepcji należy uzgodnić z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Tymczasem – linia zabudowy sytuowanego budynku nie została zachowana.
Błędne też - w ocenie odwołujących się – było powołanie przepisu § 60 rozporządzenia z 1994 r. ponieważ w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy tego rozporządzenia już nie obowiązywały.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego podniesiony został nadto zarzut nieważności decyzji organu II instancji w sprawie pozwolenia na budowę.
Zdaniem skarżących, decyzja ta wydana została mimo braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jednocześnie jednak skarżący przyznają, że w dniu 3 września 2003 r. w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 5 grudnia 2001 r. – wydana została nowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu "która nie budzi zastrzeżeń skarżących". W ocenie skarżących pierwotna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą organ I instancji wydał decyzję o pozwoleniu na budowę i nowa decyzja z dnia 3 września 2003 r. wydana w czasie rozpoznawania przez organ odwoławczy odwołania od decyzji organu I instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, różnią się od siebie w sposób istotny, a ponadto wydawane są w oparciu o inne przepisy prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 29 marca 2004 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zatwierdzony projekt jest zgodny z przepisami rozporządzenia z 1994 r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które – stosownie do § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) miały zastosowanie w sprawie niniejszej. Odnosząc się do zarzutu nieważności decyzji organu odwoławczego Sąd podał, że organ odwoławczy rozpoznając co do istoty sprawę pozwolenia na budowę (po wcześniejszym zawieszeniu postępowania do czasu zakończenia postępowania nadzorczego w sprawie zakończonej decyzją z 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wydania nowej decyzji) wydał decyzję w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 3 września 2003 r. Bezzasadny jest więc zarzut wydania przez organ II instancji decyzji o pozwoleniu na budowę – mimo braku decyzji o warunkach za budowy i zagospodarowania terenu. Kwestia linii zabudowy natomiast została uzgodniona z właściwymi organami, wobec czego zarzut wadliwości zatwierdzonego projektu w części dotyczącej usytuowania budynku względem ulicy nie jest zasadny.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli B. i E. W., reprezentowani przez radcę prawnego L. L.-K..
W skardze tej jako podstawę kasacyjną wskazano przepis art. 35 ust. 4 prawa budowlanego "z uwagi na wydanie decyzji bez merytorycznego sprawdzenia projektu w miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego i warunkiem, określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".
Autor skargi zarzuca, że decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 30.VIII.02 r. jest wadliwa. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano bowiem, że obowiązujący plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki nie nakłada obowiązku odtworzenia rozebranego dawno budynku, ani zachowania ciągłej pierzei, tymczasem plan ten w ustaleniach ogólnych stwierdza, że realizacja uzupełniającej zabudowy może być realizowana z zachowaniem układów przestrzennych, skali, linii zabudowy i sylwet pierzei. Stwierdzenie więc zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że plan nie przewiduje obowiązku zachowania ciągłej pierzei jest nieprawdziwe. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 3 września 2003 r. zastrzeżono, że obowiązuje zachowanie skali i linii zabudowy istniejącej. To zastrzeżenie – zdaniem autora skargi – nie jest niczym innym, jak nakazem usytuowania ściany frontowej projektowanego budynku w linii istniejącej zabudowy. Projekt budynku zatwierdzony zaskarżoną decyzją nie uwzględnia tego wymogu. Nie ma więc zgodności projektu z planem miejscowym, ani z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zdaniem autora skargi, uzgodnienie dokonane z Miejską Pracownią Urbanistyczną w piśmie z dnia 5 czerwca 2002 r. dotyczy odległości od krawężnika jezdni i odległości od granicy działki, a nie stanowi uzgodnienia linii zabudowy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko-Pomorski podał, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu utracił moc z dniem 1 stycznia 2003 r., przy czym plan ten nie określał linii za budowy.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, linia zabudowy była określana w planach szczegółowych.
W decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wskazano, że budynek ma być usytuowany na granicy z działką skarżących. Taka lokalizacja była wymuszona usytuowaniem budynku skarżących, a także konfiguracją terenu i szczupłością działki.
Zbliżenie frontowej ściany budynku na odległość 1, 5 m od krawędzi jezdni, uzyskało pozytywną opinię Zarządu Dróg Miejskich i zostało uzgodnione w zakresie zachowania istniejącej linii zabudowy z Miejską Pracownią Urbanistyczną. Wprawdzie istotnie w decyzji o warunkach zabudowy podano, jako warunek – zachowanie linii zabudowy, jednakże linii zabudowy nie oznaczono na załączniku graficznym do decyzji, nigdzie też nie określono, jak ma ona przebiegać. Nie można było przy tym żądać od inwestora kontynuacji lica elewacji skarżących – małż. W., gdyż ulica na styku obu działek załamuje się. W dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy (IX.2003 r.) nie było przepisów określających sposób ustalania linii zabudowy. Przepisy takie zostały zawarte dopiero w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.VIII.2003 r., które weszło w życie po wydaniu w sprawie niniejszej, decyzji o warunkach zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uzasadnienie skargi kasacyjnej w całości poświęcono rozważaniom dotyczącym interpretacji ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy, zatwierdzonym uchwałą Nr L III 538/94 Rady Miasta Bydgoszczy, w szczególności tej jego części tekstowej (pkt 3.3.1), oznaczonej jako "zalecenie urbanistyczno-architektoniczne", w której zamieszczony został zapis, że "adaptacja istniejących wartościowych zasobów (rewaloryzacja, modernizacja) oraz realizacja uzupełniającej zabudowy z warunkiem zachowania i rozwijania lokalnej tożsamości – tradycji, specyficznego mikroklimatu obszarów:
- proporcji układów przestrzennych, zachowania bloków zabudowy,
- skali i linii za budowy
- ekspozycji szczególnie wartościowych elementów i panoramy, zespołów, sylwet pierzei, uwzględnienia osi widokowych itp."
Pomijając już nawet to, że - jak ustalono w postępowaniu administracyjnym – w części graficznej planu, nie oznaczono linii zabudowy, to przede wszystkim zawarta w skardze polemika ze stanowiskiem organu I instancji, w kwestii sposobu odczytywania tych zapisów planu, nie ma związku z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, ocenianym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Okres ważności planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zmianami) tj. w dniu 1 stycznia 1995 r. (art. 67 ust.
- przedłużony od dnia 1 stycznia 2000 r. z pięciu do 7 lat został kolejno przedłużony ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 154, poz. 1804) do lat ośmiu.
Z dniem więc 1 stycznia 2003 r. omawiany plan zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy utracił moc.
Nie mógł więc być i nie był podstawą do dokonywania oceny planu zagospodarowania działki. Żadnych ustaleń w tej kwestii nie zawierała ani decyzja ani zaskarżony wyrok
Ponieważ w dacie wydawania decyzji dla terenu obejmującego działkę Z. C. nie było planu zagospodarowania przestrzennego, to projekt zagospodarowania terenu działki podlegał ocenie w aspekcie zgodności z wymaganiami decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 3 września 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W załączniku opisowym Nr 2 do tej decyzji, zamieszczono wprawdzie zapis, że "formę architektoniczną budynku należy dostosować do istniejącej zabudowy i krajobrazu m.in. obowiązuje zachowanie skali i linii zabudowy istniejącej", ale jednocześnie przewidziano możliwość odstępstwa od tego ustalenia poprzez wskazanie, że "ewentualne odstępstwa od normatywnej odległości do krawędzi jezdni, należy uzgodnić z Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej". W decyzji tej przewidziano więc możliwość odstąpienia zarówno od linii zabudowy jak i od zachowania "pierzei",co było uzasadnione istniejącą zabudową ul. [...]. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki, budynki istniejące przy ul. Na Wzgórzu, nie są bowiem usytuowane w jednej linii – budynek skarżących znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, niż znajdujący się na sąsiedniej działce (po stronie wschodniej) budynek oznaczony Nr 20, projektowany zaś do zabudowy działki Z. C. znajduje się w miejscu tworzącym uskok ulicy [...], a budynki istniejące w dalszej części tej ulicy, po stronie zachodniej również nie są usytuowane w jednej linii i nie tworzą "pierzei".
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia n2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. N r 153, poz. 1270) – orzekł jak w sentencji.