Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt 3/II Sa/Ka3310/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Rady Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 27 listopada 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej M. J. W., uchylił zaskarżone zarządzenie.
W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu tego wyroku przedstawiono następujący stan sprawy oraz ocenę prawną:
Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.; zwanej dalej usg) zarządzeniem zastępczym z dnia 27 listopada 2003 r., nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej M. J. W. w związku z naruszeniem przez nią wynikającego z art. 24f ust. 1 usg ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda Śląski stwierdził, że M. J. W., będąc radną Rady Miasta [...] zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego Miasta [...]. Ze złożonego bowiem przez nią w dniu 1 lipca 2003 r. oświadczenia wynika, że jest zatrudniona na stanowisku dyrektora Centrum Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Caritas Diecezji Opolskiej w [...]. Centrum to jest niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej, wpisanym w prowadzonym przez wojewodę rejestrze zakładów opieki zdrowotnej (za nr 2401416). Instytucja ta jest użytkownikiem zabudowanej nieruchomości położonej w Raciborzu przy ulicy [...], której właścicielem jest Gmina. Wojewoda Śląski podkreślił, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych jako niepubliczny zakład opieki zdrowotnej jest przedsiębiorcą w rozumieniu art.2 ust.3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). W tym względzie powołał się na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r. (sygn. akt [...]) i z dnia 12 listopada 2001r.(sygn. akt [...]) oraz na wyrok tego Sądu z dnia 3 grudnia 2002 r. (sygn. akt II SA 1909/02, niepubl.). Wskazał również na treść postanowień § 16 i § 17 pkt 4 i 5 statutu Centrum Rehabilitacji, dotyczących prowadzenia przez to Centrum działalności gospodarczej. Wynika z nich, że jest ono "utrzymywane z odpłatnych świadczeń zdrowotnych, a inne środki finansowe na jego działalność pochodzą z opłat podopiecznych za wyżywienie oraz opłat za posiłki wydawane odbiorcom zewnętrznym".
Zdaniem Wojewody Śląskiego, mimo że ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęć “działalność gospodarcza" i,,zarządzanie działalnością gospodarczą", to posiłkując się regulacją zawartą w innych ustawach, należy pojęcia te rozumieć szeroko, tj. jako każdą formę administrowania, organizowania czy kierowania działalnością gospodarczą. Tym samym radna M. J. W. zarządza działalnością gospodarczą polegającą na udzielaniu odpłatnych świadczeń zdrowotnych oraz świadczeniu usług kateringowych i prowadzoną z wykorzystaniem nieodpłatnie użytkowanej nieruchomości gminnej. Zarządzając działalnością gospodarczą naruszyła ona zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 usg. Naruszenie zaś tego zakazu, stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547; zwana dalej “Ordynacją") wywołuje z mocy prawa skutek w postaci wygaśnięcia mandatu, co obliguje radę miasta do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Rada Miasta [...] nie podjęła jednak stosownej uchwały i to mimo dokonanego - stosownie do art. 98 a ust. 1 usg - wezwania Wojewody Śląskiego z dnia 10 października 2003 r., ażeby uczyniła to w zakreślonym terminie trzydziestu dni. Na swej sesji w dniu 12 listopada 2003 r. podjęła natomiast uchwałę nr XIII/148/2003 o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej M. J. W.. Jako podstawę prawną podjętej uchwały wskazano art.18 ust. 1 usg, zaś faktyczną - “nie stwierdzenie zakazu zawartego w przepisie art. 24 f ust. 1 tej ustawy".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach Rada Miasta [...] wniosła o uchylenie powyższego zarządzenia zastępczego, zarzucając, że dokonana przez organ nadzorczy interpretacja art. 24 f usg jest zbyt daleko idąca i niedopuszczalna, gdyż radna M. J. W. nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy [...]. Jest dyrektorem, założonym przez kościelną osobę prawną, Centrum Rehabilitacji Caritas Diecezji Opolskiej, które zgodnie ze swoim statutem prowadzi działalność charytatywną. Działalność ta nie ma charakteru komercyjnego, nie służy generowaniu zysku, a ewentualne dochody uzyskiwane za świadczenie usług zdrowotnych, opiekuńczych, rehabilitacyjnych czy za żywienie podopiecznych i wydawanie posiłków odbiorcom zewnętrznym przeznaczane są na cele statutowe. Podkreślono, że wskazane przez Wojewodę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszą się do innych stanów faktycznych i nie można na ich podstawie twierdzić, że Centrum Rehabilitacji prowadzi działalność gospodarczą i jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 2 ust.3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej. W skardze podkreślono, że do tego rodzaju działalności mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz.873 ze zm.). W świetle art. 3 ust. 1 i 3 oraz art. 6 tej ustawy, działalność prowadzona przez Centrum nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy wskazanej przez organ nadzoru. Również przepisy ustaw z dnia 21 sierpnia 1999 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. Nr 106, poz. 679 ze zm.) i z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz.U. Nr 26, poz. 306 ze zm.) nie odnoszą się do radnych jednostek samorządu terytorialnego. Skarżąca na potwierdzenie tezy o prowadzeniu działalności bez celu osiągania zysku przywołała treść § 6 umowy użyczenia nieruchomości i budynku przy ulicy [...] w Raciborzu, z którego wynika, że przedmiotowa umowa wygasłaby ze skutkiem natychmiastowym w razie uzyskania przez Caritas Diecezji Opolskiej korzyści finansowych, z wyjątkiem przeznaczonych na działalność ośrodka.
Wniesienie skargi uzasadniono także niedopuszczalnością wydania zarządzenia zastępczego w przedmiotowym stanie faktycznym. Zdaniem skarżącej, Rada Miasta [...] w odpowiedzi na wezwanie Wojewody podjęła w zakreślonym terminie uchwałę. Nie zaistniała zatem wymagana prawem przesłanka do wydania tego rodzaju zarządzenia. To zaś, że Rada podjęła uchwałę niezgodną z wolą wzywającego nie jest podstawą do wydania zarządzenia zastępczego, które można wydać jedynie po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przez wojewodę do podjęcia uchwały.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego wskazał zarazem, że w odniesieniu do radnej M. J. W. nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, gdyż weszła ona w życie, poza pewnymi wyjątkami, w dniu 29 czerwca 2003 r. Stosownie natomiast do art.190 ust. 5 Ordynacji, radna zobowiązana była do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności, o której mowa w 24f ust. 1 usg w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Wojewoda podkreślił, że M. J. W. tego nie uczyniła i mandat jej wygasł z mocy prawa z dniem 16 lutego 2003 r. Za chybiony uznał argument skarżącej, świadczący rzekomo o nieprowadzeniu działalności gospodarczej przez Centrum, a związany z postanowieniem § 6 pkt c umowy ustanowienia użytkowania. Zdaniem Wojewody, postanowienie to należy interpretować odmiennie. Potwierdza ono jednoznacznie prowadzenie przez Centrum działalności gospodarczej i statuuje obowiązek przeznaczenia osiągniętego zysku z tej działalności na funkcjonowanie ośrodka. Sposób wykorzystania zysku z prowadzonej działalności jest okolicznością prawnie obojętną dla oceny naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 usg. Istotny jest fakt zarządzania przez radnego podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Odnośnie do kwestionowania legalności wydanego zarządzenia zastępczego ze względu na niespełnienie ustawowych przesłanek uprawniających do jego wydania, Wojewoda stwierdził, że przedstawiona przez skarżącą wykładnia art. 98a ust. 1 i 2 usg nie znajduje uzasadnienia. Ustawowy zwrot “wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu" należy rozumieć jako wezwanie do podjęcia aktu wywołującego skutki prawne pożądane przez cel tej regulacji - wygaszenie mandatu radnego. W przedmiotowej sprawie zostały zatem spełnione określone w art. 98a ust. 1 i 2 usg przesłanki uprawniające organ nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego. Wojewoda nie zgodził się z poglądem skarżącej, że zarządzenie zastępcze nie wywołuje skutków prawnych wobec jego nieprawomocności. Wbrew twierdzeniom skarżącej, analiza wskazanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do takiego twierdzenia. Ustawodawca bowiem nakazuje stosowanie przepisów art. 98 usg do zarządzeń zastępczych odpowiednio, a nie wprost.
Jeżeli chodzi o kwestię legalności zarządzenia zastępczego, to Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zostało ono wydane wyłącznie z powołaniem się na art. 98 a ust. 2 usg. Przepis ten nakazuje wojewodzie wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego po bezskutecznym upływie trzydziestodniowego terminu do podjęcia przez wezwaną gminę uchwały o wygaszeniu mandatu radnego w związku z naruszeniem przez niego ustawowych zakazów łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej lub upływem terminu do jej zaprzestania (art. 98a ust. 1 i 2 usg i art. 190 ust. 2 i 6 Ordynacji). Wojewoda Śląski wskazał w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego jako podstawę prawną wygaśnięcia mandatu naruszenie przez radną zakazu określonego w art. 24f ust. 1 usg, podczas, gdy w obowiązującym ówcześnie stanie prawnym podstawą wydania tego zarządzenia było w istocie uchybienie przez Radę Miasta [...]obowiązkowi nałożonemu przez ustawodawcę w związku z treścią art. 24f ust. 1a usg. Naruszenie przez radną zakazów wynikających z ostatnio wskazanego przepisu, stanowiło rzeczywistą podstawę prawną wydanego zarządzenia. Tylko on odnosi się do sytuacji radnych prowadzących działalność gospodarczą przed uzyskaniem mandatu i określa warunki na jakich mogą mandat utrzymać mimo łamania zakazu wprowadzonego przez § 1 tegoż artykułu. Dopuszcza on trzymiesięczną karencję wygaśnięcia mandatu radnego wyłącznie w wypadku zaprzestania prowadzenia tej działalności i przesuwa w czasie zastosowanie sankcji za naruszenia ustawowego zakazu w postaci podjęcia przez radę uchwały o wygaśnięcia mandatu radnego. W rozpatrywanej sprawie radna M. J. W., zgodnie z ustaleniami organu nadzorczego, zarządzała działalnością gospodarczą przed uzyskaniem mandatu radnego, a tym samym nie rezygnując z pracy w Centrum Rehabilitacji, nadal uchybia art. 24f ust. 1a usg. Dlatego też z mocy tego przepisu, Rada lub z racji nadzoru nad jej działalnością Wojewoda, powinni stwierdzić wygaśnięcie jej mandatu radnego. Następuje to w trybie określonym w art. 190 Ordynacji, która reguluje całokształt prawnej problematyki dotyczącej prawa wyborczego do rad gminnych, w tym obsadzania oraz wygaśnięcia mandatu radnego z przyczyn wymienionych we wskazanym artykule, które to kwestie podlegają nadzorowi wojewody, sprawowanemu na podstawie art. 91 i następnych usg. Przepis art. 190 ust 1 pkt 2a Ordynacji stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w innych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu rada stwierdza w drodze uchwały, najpóźniej w trzy miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art.190 ust. 2 Ordynacji). Jeżeli radny przed dniem wyboru prowadził, działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a art.190 Ordynacji, obowiązany jest zrzec się funkcji lub zaprzestać działalności w ciągu trzech miesięcy od złożenia ślubowania, a w razie niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania działalności we wskazanym terminie, rada stwierdza w drodze uchwały wygaśnięcie jego mandatu, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. Przepis art. 190 Ordynacji został wprost wskazany w art. 24f ust. 1a usg jako tryb stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego, a nie jako podstawa prawna sankcji za niezaprzestanie prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej w rozumieniu art. 24f ust. 1 usg. Ponieważ ostatnio wymieniony przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. i z tej racji miałby zastosowanie wyłącznie do radnych wybranych w następnej kadencji, ustawodawca w art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 214, poz. 1806 ze zm.) uregulował konsekwencje prowadzenia działalności gospodarczej przez radnych "kadencji po dniu 27 października 2002 r." Przepis ten jest jedyną podstawą prawną wygaszenia mandatu radnych aktualnie trwającej kadencji, a którzy prowadzili działalność przed uzyskaniem mandatu radnego, złożyli ślubowanie i do dnia 31 marca 2003 r. nie dostosowali się do zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1a usg, a obowiązującego od dnia 1 stycznia 2003 r. Zarządzenie zastępcze nie jest decyzją administracyjną, ale aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, do którego mają odpowiednio zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art.98 ust.4 usg). Powinno zatem, stosownie do art. 107 § 1 kpa, zawierać wymienione w nim enumeratywnie elementy, a więc m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ nadzorczy uchybił temu przepisowi bowiem wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego na naruszenie przez radną zakazu wynikającego z art. 24f usg, aczkolwiek, zgodnie z poczynionymi przez niego ustaleniami faktycznymi, radna M. J. W. uchybiła obowiązkowi, o którym mowa w art. 24f ust. 1a. Odrębną kwestią jest, czy Rada Miasta [...] zasadnie odmówiła podjęcia uchwały mimo wezwania Wojewody.
Zdaniem Sądu, w razie stwierdzenia naruszenia ustawowego zakazu radni powinni byli - stosownie do przytoczonego uprzednio art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw - z własnej inicjatywy wygasić mandat radnej do dnia 1 maja 2003 r., albo też ma uczynić to na wezwanie Wojewody, który także wskazał na tenże przepis (w zw. z art. 24 f ust. 1a usg) jako podstawę wygaśnięcia mandatu. Wskazanie natomiast przez Wojewodę na art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji jako przepisu określającego termin wygaszenia mandatu radnej M. J. W. należy uznać za chybione. Mandat tej radnej nie wygasł w dniu 16 lutego 2003r., gdyż do dnia 31 marca 2003 r. korzystała ona z ustawowej karencji wygaszenia mandatu radnego aktualnej kadencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę na treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 13/98 (publ. “Najnowsze orzecznictwo SN i NSA w latach 2000-2003"). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można utrzymać decyzji, której rozstrzygnięcie (osnowa) dotyczy innego stanu prawnego i faktycznego niż opisano to w jej uzasadnieniu. Uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Należy podkreślić, że Wojewoda powołał się na art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (.....) dopiero w piśmie z dnia 6 sierpnia 2003 r., informującym Radę Miasta [...] o konsekwencjach niewykonania przez nią wynikającego z tego przepisu obowiązku. Pominął więc obowiązywanie tego artykułu przy wydawaniu zarządzenia zastępczego i sporządzaniu jego uzasadnienia prawnego w powiązaniu z poczynionymi ustaleniami faktycznymi. Wszystko to oznacza, że wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego nastąpiło z naruszeniem prawa, dlatego też podlegało ono uchyleniu.
Wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda [...] zaskarżył skargą kasacyjną, w której - powołując się na podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270,; zwanej dalej ppsa), a zatem na naruszenie prawa materialnego - zarzucił błędną wykładnię art. 24f ust. 1a usg i art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 214, poz. 1806 ze zm.). Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że art. 24f ust. 1a usg ma zastosowanie jedynie do radnych, którzy przed rozpoczęciem bieżącej kadencji prowadzili działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Tymczasem radna M. J. W. zarządzała działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Oznacza to, że w sprawie należy zastosować art. 190 ust. 5 Ordynacji. Zgodnie z nim, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcje lub prowadził działalność, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
Sąd dokonał interpretacji art. 24f ust. 1a usg posługując się dyrektywami wykładni funkcjonalnej, co należy uznać za niedopuszczalne. Brak jest bowiem normatywnych podstaw do sformułowania poglądu, że przepis ten, czy też art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, mają zastosowanie do osób zarządzających działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Przepis art. 24f ust. 1a usg stanowi wyraźnie, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa wyżej, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust.
- Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (...), jeżeli do dnia wejścia w życie tej ustawy radny wybrany w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.
Dokonując wykładni językowej art. 24f ust. 1a usg i art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (...) nie sposób dojść do przekonania, że przepisy te obejmują swoja mocą radnych zarządzających działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. W swoich hipotezach precyzyjnie określają krąg podmiotów, do których mają zastosowanie. Analiza przepisów art. 24f ust. 1a usg i art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (...) w ich systemowym ujęciu skłania do sformułowania poglądu, że gdyby racjonalny prawodawca chciał roztoczyć moc tych przepisów na osoby zarządzające działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, mógł to uczynić w dwojaki sposób. Po pierwsze, przez wskazanie wprost w hipotezach norm art. 24f ust. 1a usg i art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (....) osób zarządzających działalnością gospodarczą. Po drugie, przez posłużenie się konstrukcją prawną odesłania do art. 24f ust. 1 usg. Tak jednak ustawodawca nie postąpił. Zdaniem skarżącego, okoliczność ta stanowi istotny argument przemawiający za uznaniem poglądu, że przepisy art. 24f ust. 1a usg i art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (...) nie mają zastosowania do osób zarządzających działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Ponadto podniósł, że Sąd pierwszej instancji uznał za trafne ustalenia faktyczne poczynione przez organ, a wiec podzielił stanowisko, że Rada Miasta [...] powinna stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnej M. W..
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Racibórz wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu tej odpowiedzi podniesiono, że zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej są nietrafne, ponieważ organ nadzoru wydał zarządzenie zastępcze, nie czyniąc prawidłowych ustaleń faktycznych i niewłaściwie stosując przepisy prawa. W następstwie czego wydał zarządzenie dotknięte wadą, które musi być pozbawione bytu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postepowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 ppsa jej podstawami. Przytoczone podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może tym samym podjąć własnej inicjatywy w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Rola Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę wyraża pogląd, że art. 9 ust. 1 ustawy z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 214, poz. 1806 ze zm.; zwanej dalej ustawą z 23 listopada 2002 r.) stworzył radnym wybranym w wyborach samorządowych, przeprowadzonych w dniu z 27 października 2002 r., swego rodzaju uprawnienie. Polegał on na wydłużeniu terminu, w którym radni mogli podjąć decyzję bądź to o rezygnacji z mandatu, bądź też o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej wymienionej w art. 24f ust. 1 i 1a usg. Według art. 9 ust. 1 ustawy z 23 listopada 2002 r., trzymiesięczny termin do podjęcia decyzji w tym zakresie należy liczyć od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 1 stycznia 2003 r. Upływał więc on z końcem marca 2003 r., podczas, gdy z art. 190 ust. 5 Ordynacji wynika, że trzymiesięczny termin w omawianym względzie liczy się od dnia złożenia ślubowania. Przepisowi art. 9 ust. 1 ustawy z 23 listopada 2002 r., będącemu przepisem o charakterze przejściowym i incydentalnym, nie można przyznawać szerszego znaczenia, w szczególności zaś znaczenia samodzielnej podstawy prawnej do orzekania przez właściwą radę czy sejmik o konsekwencjach niezaprzestania działalności wymienionej w art. 24f ust. 1 i 1a usg. Wskazane przepisy różnią się jedynie okresami, w których wymienione w nich postacie działalności gospodarczej były prowadzone, natomiast zakresy działalności gospodarczej są w tych przepisach określone identycznie. Ustawodawca w art. 24f ust. 1a usg odwołał się przecież wprost do działalności gospodarczej “o której mowa w ust. 1". Z punktu widzenia techniki redagowania tekstów prawnych taka redakcyjna skrótowość i kondensacja tekstu prawnego nie nasuwają zastrzeżeń, skoro chodziło o to, ażeby w art. 24f ust. 1a nie powtarzać pełnego opisu, o jakie rodzaje działalności gospodarczej chodzi Nie może więc budzić wątpliwości, że oboma przepisami, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, objęte są osoby zarządzające działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego.
Celem sprawowania nadzoru nad działalnością gminną jest zapewnienie przestrzegania prawa, co ma umożliwić wojewodzie m.in. instytucja uregulowana w art. 98a ust. 2 usg. Niemniej jednak, aby wojewoda jako organ nadzorczy mógł wydać zarządzenie zastępcze musi dojść do naruszenia prawa przez organy gminy. Niewątpliwie będzie ono miało miejsce wówczas, kiedy rada gminy nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, który prowadząc działalność gospodarczą lub zarządzając działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego, nie zrezygnuje z tej działalności lub nie zrzeknie się mandatu w określonym ustawowo terminie. Podkreślić należy, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego jest jedynie deklaratoryjna i nie wywiera skutków odnośnie do wygaśnięcia mandatu. Deklaratoryjny charakter uchwały o wygaśnięciu mandatu siłą rzeczy wyklucza prawną możliwość jej podjęcia w razie braku jakiejkolwiek wymaganej ustawą przesłanki. Innymi słowy, jeżeli omawiana działalność gospodarcza (lub zarządzanie nią) nie była prowadzona przez radnego, to brak podstawy prawnej do wydania uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.
Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie odnośnie do osoby radnej M. J. W.. Była ona i jest, na podstawie umowy o pracę zawartej w dniu 30 listopada 2001 r. z ks. A. D. - dyrektorem Caritas Diecezji [...] zatrudniona w wymiarze pół etatu na stanowisku dyrektora Centrum Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Caritas Diecezji [...] w [...] Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 29 poz. 154 ze zm.), Caritas określonej diecezji jest osobą prawną Kościoła Katolickiego, która na podstawie art. 38 ust. 1 i 2 ma prawo prowadzić właściwą dla siebie działalność charytatywno – opiekuńczą. Działalność ta obejmuje między innymi prowadzenie zakładów leczniczych (art. 39 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r.). Caritas Diecezji [...] skorzystał z tej możliwości i na podstawie art. 8 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91 poz. 408 ze zm.) aktem powołania z dnia 6 sierpnia 1998 r. utworzył Centrum Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Caritas Diecezji [...] w [...] jako niepubliczny zakład opieki zdrowotnej z siedzibą w [...]. Właścicielem nieruchomości, na której usytuowane są budynki siedziby Centrum ([...]), jest Gmina [...], która aktem notarialnym z dnia 23 sierpnia 1995 r. przekazała ją w użytkowanie Caritas Diecezji [...] Gmina oddała nieruchomość w celu prowadzenia działalności opiekuńczej, natomiast reprezentujący Caritas Dyrektor zobowiązał się w tej umowie do bezpośredniego nadzoru nad tą działalnością.
Z dołączonego do statutu Centrum Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Caritas Diecezji [...]dokumentu dotyczącego jego struktury organizacyjnej oraz z aktu powołania (założenia) z dnia 6 sierpnia 1998 r. wynika, że założycielem Centrum był Caritas Diecezji [...]. Jak już nadmieniono, przedmiotowa nieruchomość została przez Gminę Racibórz przekazana Caritas Diecezji [...] celem prowadzenia działalności opiekuńczej. Ten podmiot sprawuje też bezpośredni nadzór nad działalnością Centrum. Faktycznie więc przekazane mienie komunalne pozostaje zarówno w użytkowaniu, jak i w zarządzie Caritas Diecezji [...]. Natomiast Dyrektor Centrum Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Caritas Diecezji [...] na podstawie umowy o pracę wykonuje jedynie obowiązki powierzone mu przez pracodawcę - Caritas Diecezji Opolskiej. Jeżeliby nawet przyjąć, że są to obowiązki określone w § 11 statutu Centrum, w tym między innymi zarządzanie majątkiem, to nie oznacza, że do majątku tego wchodzi także nieruchomość, na której usytuowana została jego siedziba. Taki wniosek znajduje swoje potwierdzenie w postanowieniu § 4 statutu, według którego, nieruchomość położona w Raciborzu przy ul. Rzeźniczej 8 jest jedynie siedzibą “[...]", a jej użytkownikiem pozostaje Caritas Diecezji [...]. Nie można zatem przyjąć, że zarządzającym mieniem komunalnym jest radna M. J. W.. Jest nim bowiem Dyrektor Caritas Diecezji [...].
W tym stanie rzeczy nie można też podzielić stanowiska Wojewody Śląskiego co do konsekwencji rzekomego niezaprzestania przez radną M. J. W. działalności wymienionej w art. 24f ust. 1 usg. W okolicznościach faktycznych sprawy organ nadzoru nie miał w ogóle podstawy do przyjęcia, że wymieniona radna naruszyła zakaz, o którym mowa w tym przepisie. Dyspozycja tego przepisu wyraźnie wskazuje, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 882/04 niepubl.).
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ppsa Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 1 ppsa.