Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 maja 2004 r. (sygn. akt 2 IV SA 1245/03), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 7 listopada 2002 r. wydana w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił przebieg postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją podając, że decyzją z dnia 26 września 2002 r. Wójt Gminy Świętajno odmówił M. L. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], obręb Koczek, gmina Świętajno.
Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie, w którego treści zarzucono decyzji naruszenie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, art. 46-57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów uchwały Rady Gminy Świetajno z dnia 30 października 1997 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 listopada 2002 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji, nie dopatrując się zarzucanych przez odwołującego się wad.
Złożonej na powyższą decyzję skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie uwzględnił, podkreślając, iż w niniejszej sprawie decydujące znaczenie mają regulacje art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 13a ustawy o ochronie przyrody, jak również ustalenia obowiązującego w dniu wydania decyzji ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wywiódł, iż obszar chroniony, jakim jest park krajobrazowy podlega ochronie częściowej w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody.
W ocenie Sądu I instancji nie znajduje potwierdzenia zarzut, iż w parku krajobrazowym nie jest dopuszczalna jedynie lokalizacja nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody czyli, że w planie ochrony właściwy wojewoda może zakazać budowy jedynie takich obiektów. Wykładnia wymienionych przepisów prawa, w tym również art. 26a ust. 1 pkt 1 i 2 powyższej ustawy nie mogą prowadzić do wniosku, że zasadą jest swoboda w lokalizowaniu inwestycji na terenie objętym ochroną.
Sąd I instancji stwierdził również, że nie potwierdziły się pozostałe zarzuty skargi, albowiem przechodząc do wyjaśnienia spornych pojęć, w tym m.in. "zakaz wyznaczania nowych siedlisk budowlanych" oraz "zakaz wyznaczania nowych terenów budowlanych i wznoszenia zabudowy", wywiódł, że na obszarze objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, istnieje zakaz przeznaczania nowych terenów pod zabudowę i zakaz wznoszenia na nich obiektów budowlanych.
Sąd podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nie ustalonej planem na spornym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że uchwala Rady Gminy Świętajno z dnia 30 października 1997 r. dopuszczająca inwestowanie na spornym terenie jest niezgodna z prawem, a zatem Sąd nie jest związany jej treścią.
Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podzielił natomiast argumentację Kolegium, zgodnie z która organ ten nie jest właściwy do rozpatrzenia wezwania strony wniesionego na podstawie art. 101a w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na uchwałę Rady Gminy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. L., reprezentowany przez radcę prawnego M. W.. Skarżący zaskarżył wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wnosząc o jego uchylenie.
W skardze kasacyjnej stawia się następujące zarzuty:
- obrazę prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 1 i art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przez przyjęcie, że Plan Zagospodarowania Przestrzennego Mazurskiego Parku Krajobrazowego może wprowadzać więcej zakazów odnośnie lokalizacji obiektów budowlanych, niż przewiduje ww. ustawa.
- Naruszenie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,
- Naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Mazurski Park Krajobrazowy wnosząc o jej odrzucenie. W uzasadnieniu pisma procesowego z dnia 21 sierpnia 2004 r. Mazurski Park Krajobrazowy powołał na poparcie swojego stanowiska wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lipca 1991 r., sygn. akt III ARN/22/91.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące o nieważności postępowania. Stwierdziwszy, iż okoliczności te, o których mowa w art. 183 § 2 w/w ustawy nie występują w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych tam przepisów prawa materialnego. To zaś oznacza, że wobec braku zarzutu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, zamierzonego skutku nie mogły odnieść te wszystkie twierdzenia strony skarżącej z uzasadnienia do skargi kasacyjnej, które związane są z brakiem prawidłowych ustaleń faktycznych. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że jeżeli brak jest zarzutów dotyczących uchybienia konkretnym przepisom postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny jest związany oceną dokonanych ustaleń faktycznych w zaskarżonym wyroku.
Co do zaś podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 24 ust. 1 oraz art. 26a ust. 1, mającej zastosowanie w sprawie, ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) to zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw, a to w związku z tym, że nie miały one zastosowania w sprawie, a jeżeli tak – nie mogły być przez sąd pierwszej instancji ani błędnie wyłożone, ani też niewłaściwie zastosowane. Przepisy art. 24 ust. 1 jak i art. 26a ust. 1 w/w ustawy znajdują zastosowanie w procesie tworzenia parku krajobrazowego, a na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla określonego zamierzenia inwestycyjnego zakazy, ustanowione w akcie prawnym tworzącym park, są wiążące dla właściwych organów administracji publicznej. Oczywiście można było zarzucić sądowi przywołując w tej mierze odpowiednią regulację prawną, iż ten mimo, że związany tylko ustawami nie odmówił zastosowania w sprawie aktu prawnego – zdaniem strony skarżącej – sprzecznego z ustawą, ale tego w niniejszej sprawie strona skarżąca nie zrobiła, a Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł – w myśl wcześniejszego wywodu – domniemywać.
Z tych samych względów, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) gdy w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zamierzonej inwestycji, przepis ten nie tylko nie miał, ale i nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Kompetencja do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje bowiem wyłącznie w gestii wójta, burmistrza czy prezydenta miasta (zob. art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a nie rady gminy, jak w sposób pozbawiony podstaw zdająca to wywodzić strona skarżąca.
Wreszcie nie sposób byłoby podzielić zarzutu naruszenia zaskarżonego wyrokiem art. 43 przywołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy wedle ustaleń sądu pierwszej instancji, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie było zgodne z ustaleniami planu i przepisami szczególnymi, a ustalenia te zostały w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowane wobec braku zarzutu naruszenia konkretnie wskazanych przepisów postępowania.
Mając to wszystko na uwadze, orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 wielokrotnie wyżej przywołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.