Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2004 r. uchylił zaskarżoną przez Leszka P. decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia 8 października 2003 r. (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia 3 sierpnia 2003 r. (...), obydwie w przedmiocie kary pieniężnej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia 8 października 2003 r. Dyrektor Izby Celnej, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, art. 13 ust. 2 pkt 3 ust. 2a i ust. 2b, art. 40b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, par. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów (...) /Dz.U. 2003 nr 32 poz. 262/, po rozpatrzeniu odwołania Leszka P. od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej.
W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 3 sierpnia 2003 r. funkcjonariusze celni dokonali pomiaru nacisku osi oraz masy całkowitej ciągnika i naczepy, użytkowanych przez firmę transportową "E." Leszek P. W wyniku pomiaru uzyskano dane o przekroczeniu dopuszczalnego nacisku na druga i piątą oś pojazdu o 13,24 kN, tj. pomiar nacisku wyniósł 103,83 kN i 89,41 kN. Okoliczności te legły u podstaw wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ Odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącego, podtrzymując stanowisko organu I instancji w zakresie ustaleń faktycznych i wskazanych podstaw materialnoprawnych. Dołączone przez stronę dane o masie ładunku zawarte w listach przewozowych CMR nie mogą być miarodajne, bowiem dokumenty te wskazują parametry ładunku, natomiast nie określają rzeczywistego stanu z ładunkiem, w tym związanego z rozmieszczeniem ładunku w czasie poruszania się po drodze publicznej, w ściśle określonym czasie.
W skardze na powyższą decyzję Leszek P. wnosząc o jej uchylenie, zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego, naruszenie przepisów postępowania i niewłaściwe zastosowanie norm materialnoprawnych.
Dyrektor Izby Celnej w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, zaznaczył iż decyzje wydawane na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, mają charakter decyzji związanych, co oznacza, że uprawniony organ w razie stwierdzenia określonego w tych przepisach stanu rzeczy, obowiązany jest wymierzyć karę pieniężną i to w ściśle określonej wysokości. Dodać przy tym należy, że odpowiedzialność za przejazd drogą publiczną pojazdem nienormatywnym jest uniezależnoniona od winy podmiotu dokonującego przejazdu.
Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie mogą się jednak ostać - w ocenie Sądu I instancji - skoro zapadły z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji z naruszeniem prawa materialnego, co skutkuje ich uchyleniem.
Prawidłowe rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy, wiążące się z właściwym zastosowaniem określonych norm materialnoprawnych uzależnione jest od uprzedniego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego rozważenia i oceny, w myśl zasad określonych w przepisach art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa. Zmaterializowanie tych zasad powinno znaleźć odzwierciedlenie m.in. w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 par. 3 Kpa. Analiza akt sprawy i uzasadnień decyzji organów obu instancji przekonuje, że zostały one wydane z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów.
Organy decyzyjne nie wykazały, na podstawie jakich uregulowań prawnych dokonano pomiaru dynamicznego obciążenia osi pojazdu, co umożliwiałoby weryfikację tych ustaleń. Pomiar taki nie może być pomiarem dowolnym, przeprowadzonym wyłącznie według kryteriów przyjętych przez organ.
W protokole z kontroli pojazdu dokonanej w dniu 19 lipca 2003 r. i w komputerowym wydruku wyników obciążenia kolejnych osi pojazdu, brak jest elementarnych danych, pozwalających na pozytywne zweryfikowanie tych dowodów i uznanie ich za miarodajne do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. Nie wiadomo bowiem - zaznaczył Sąd I instancji - jacy funkcjonariusze celni przeprowadzali powyższe czynności oraz czy mieli do tego stosowne upoważnienia, jakiej wagi użyto do określenia obciążenia osi pojazdu, co generalnie dyskwalifikuje to dowody w sensie formalnym. Poza tym dane ważenia zawarte w protokole kontroli, diametralnie różnią się od danych wynikających z wydruku komputerowego. Co do zasady obciążenie maksymalne wagi powinno wynosić co najmniej 10 ton i nie przekraczać 15 ton. Tymczasem z wyniku ważenia dynamicznego pojazdu znajdującego się w protokole kontroli wynika, że obciążenie każdej z ważonych kolejno osi było niższe niż 10 ton, zatem uzyskane wyniki ważenia nie mogły być miarodajne i stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej.
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł, iż w czynnościach urzędowych do wyznaczania obciążenia osi pojazdu lub jego masy, stanowiących podstawę do określenia wysokości opłaty lub kary za przekroczenie dopuszczalnego obciążenia osi i całego pojazdu, stosuje się wagi klasy dokładności 1 i 2 /por. par. 7 ust. 1 zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu /Dz.Urz. Miar i Probiernictwa 2000 nr 6 poz. 40/, na podstawie upoważnienia przewidzianego w art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach /Dz.U. nr 56 poz. 248 ze zm.//. Ze świadectwa legalizacji wagi wynika natomiast, że waga rzekomo zastosowana w przedmiotowej sprawie posiada klasę dokładności IIII, stąd nie mogła być użyta do wymierzenia kary pieniężnej.
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zaznaczył, iż w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy i ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji - rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Ustawie Zasadniczej, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W myśl zaś art. 92 ust. 2 Konstytucji, organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazywać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi. W tym kontekście, wymienione zarządzenie prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Owo zarządzenie wydano na podstawie art. 8 pkt 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach. Przepis ten nowelizowany był dwukrotnie. Zgodnie z pierwotną nowela przyznawał on upoważnienie do wydania rozporządzenia Radzie Ministrów, później zaś Ministrowi właściwemu do spraw gospodarki, jednakże stosowne rozporządzenie nie zostało w ogóle wydane. W dniu 1 stycznia 2003 r. weszła natomiast w życie ustawa z 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach /Dz.U. nr 63 poz. 636 ze zm./. Na jej podstawie Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej dopiero w dniu 10 lutego 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu /Dz.U. nr 35 poz. 316/, które weszło w życie 13 marca 2004 r.
Niezależnie zatem od stwierdzonych na wstępie nieprawidłowości dyskwalifikujących ustalenia faktyczne zawarte w decyzjach organów obu instancji zauważyć należy, że wobec braku stosownych przepisów wykonawczych, metody i warunki w jakich dokonano pomiaru obciążenia osi pojazdu w ruchu - były dowolne i nieobiektywne, zatem ustalenia te nie mogły stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej.
Wobec braku rozporządzenia wykonawczego - w ocenie Sądu I instancji - stosowanie przepisów art. 13 ust. 2a i ust. 2b ustawy o drogach publicznych było niemożliwe w datach wydania decyzji przez organy obu instancji. Naruszono ponadto, elementarne zasady postępowania, określone m.in. w przepisach art. 10 par. 1, art. 61 par. 4, art. 40 par. 1 i par. 2 oraz art. 45 Kpa.
Dyrektor Izby Celnej złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2004 r., zarzucając mu:
- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 13 ust. 2a i ust. 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 marca 2001 r., przez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów polegające na błędnym przyjęciu związku pomiędzy ustaleniami faktycznymi poczynionymi w toku przedmiotowego postępowania, a normą prawną zawartą w naruszonych przepisach,
- naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 par. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa oraz art. 40b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej, stwierdził iż stanowisko Sądu I instancji, statuujące zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar Nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. poza źródłami powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 92 ust. 2 Konstytucji jest błędne. Faktem bezspornym jest, że owo zarządzenie wydano na podstawie art. 8 pkt 1 i 2 Prawa o miarach, jak również to, że powyższy przepis nowelizowany był dwukrotnie. Pierwsza nowelizacja odbyła się ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz zmianie niektórych ustawy /Dz.U. 2000 nr 120 poz. 1268/, która w art. 47 upoważniła Radę Ministrów w drodze rozporządzenia do określenia wymagań technicznych i metrologicznych, jakim powinny odpowiadać "specjalistyczne wagi", a druga ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. /Dz.U. nr 154 poz. 1800/, która w art. 11 zmieniła upoważnienie przyznane Radzie Ministrów na rzecz Ministra właściwego do spraw gospodarki, które to organy takie rozporządzenia nie wydały.
Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie całkowicie pominął - w ocenie skarżącego - fakt, że do dnia 30 marca 2001 r. pozostawał w obrocie prawnym art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach, który upoważniał Prezesa Głównego Urzędu Miar do wydania zarządzenia określającego wymagania, jakim powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające kontroli metrologicznej, warunki właściwego stosowania tych przyrządów oraz okresy ważności kontroli, a także metod sprawdzania zgodności właściwości przyrządów pomiarowych z wymaganiami przepisów. Zatem powyższe zarządzenie z 22 grudnia 2000 r. posiadało delegację ustawową, a co za tym Idzie zostało wydane w związku z jej wykonaniem.
Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji błędnie zastosował normę prawną wyrażoną w art. 51 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy zmieniającej kompetencję (...), zgodnie, z którym do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą, nie dłużej niż do 30 czerwca 2002 r. zachowują moc przepisy dotychczasowe, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie warunkowo przedmiotowe zarządzenie zaliczył do źródeł prawa, to winien konsekwentnie skargę strony oddalić. Ponadto, Dyrektor Izby Celnej zaznaczył, iż ustalenia Sądu dotyczące klasy dokładności polegające na przyjęciu klasy IIII zamiast klasy 1 lub 2, również należy uznać za błędne, gdyż klasa dokładności wagi przy ważeniu statycznym - tak jak przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - nie może być odnoszona do klasy dokładności przy ważeniu dynamicznym.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutów naruszenia przez Organ przepisów postępowania, wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż ewentualne naruszenia tych przepisów, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa nie pozostawały w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga Kasacyjna jest zasadna. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać zasadność zawartego w nich twierdzenia, że dowody będące podstawą wydania decyzji przez Naczelnika Urzędu Celnego w K. oraz Dyrektora Izby Celnej w B. nie budzą zastrzeżeń zarówno w zakresie ich wiarygodności jak i poprawności formalnej.
Jak wynika z akt sprawy, waga używana na przejściu granicznym w K. posiada IIII klasę techniczną, co zdaniem sądu I instancji dyskwalifikuje ją jako urządzenie, które może być stosowane do dokonywania wyliczeń na potrzeby oceny pojazdów z punktu widzenia uznania ich za pojazdy nienormatywne, w szczególności zaś uzyskane dzięki niej dane nie mogą być podstawą do wymierzenia kar administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z danymi zawartymi w świadectwie legalizacji przedmiotowej wagi, wystawione przez Naczelnika Urzędu Miar w S., przedmiotowa waga posiada IIII klasę dokładności przy tzw. obciążeniu statycznym. W tym miejscu należy zaznaczyć brak tożsamości między powoływanym podziałem wag ze względu na wymagania metrologiczne na klasę 1 i 2, a podziałem wag nieautomatycznych na klasy 2, 3 i 4 ogólnego przeznaczenia. Między dwoma wspomnianymi podziałami zachodzi relacja podporządkowania i w konsekwencji wszystkie wagi, które da się zakwalifikować do pierwszej grupy są wagami klasy 2,3 lub 4 zgodnie z drugim stosowanym rozróżnieniem. Wniosek taki można wprost wyprowadzić z relacji przepisów zawartych w załączniku do zarządzenia nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. W myśl ust. 1 par. 1 powyższego aktu, ze względu na wymagania metrologiczne wagi dzieli się na dwie klasy dokładności: 1 i 2, jednocześnie ust. 2 tego paragrafu stanowi, że wagi te winny odpowiadać postanowieniom dotyczącym przepisów metrologicznych o wagach nieautomatycznych klasy dokładności 2, 3 i 4 ogólnego przeznaczenia. Rozważania te należy prowadzić zdając sobie w pełni sprawę, że przepisy przytoczonego zarządzenia nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą być podstawą wydania decyzji lecz mają jedynie wymiar wewnętrzny. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, natomiast w myśl art. 93 ustawy zasadniczej, uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty, a jednocześnie nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów przy czym akty te podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. W świetle powyższych regulacji nie ulega wątpliwości, że powoływane zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z 22 grudnia 2000 r. - w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu /Dz.Urz. Miar i Probiernictwa 2000 nr 6 poz. 40/ wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach /Dz.U. nr 56 poz. 248 ze zm./ nie mogło stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej. Z akt sprawy wynika jednak, że organy celne wydając decyzje administracyjne i wymierzając przedmiotowe kary nie stosowały przepisów zarządzenia. Zarządzenie Prezesa mogło stanowić jedynie o regulacji dotyczącej klasy wag, które są zainstalowane na przejściach granicznych, ze względu na wymagania metrologiczne i jako wewnętrzna regulacja zobowiązywać pracowników do zaliczenia wagi do danej klasy. Podstawą wydania skarżonych decyzji były przepisy art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, zaś wysokość wymierzonej kary administracyjnej pozostaje w zgodzie ze stawkami określonymi w załączniku do powołanej ustawy, przewidzianymi za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, gdzie dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 100 kN. Niezrozumiałe są zatem wywody sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku, co do zarządzenia, które nie stanowiło podstawy wydanych decyzji i organ nawet w uzasadnieniu tych decyzji nie powołał się na zawarte w nim regulacje.
Ponadto należy podzielić stanowisko przedstawione przez stronę skarżącą odnośnie możliwości ustalenia tożsamości funkcjonariuszy dokonujących pomiarów będących podstawą wydania decyzji przez organy celne. Z akt sprawy niezbicie wynika, iż na protokole przedmiotowej kontroli pojazdu, który to protokół został podpisany również przez pracownika ukaranego podmiotu, widnieje pieczęć funkcjonariusza celnego zawierająca numer identyfikacyjny przypisany konkretnemu funkcjonariuszowi. Zarówno z treści powyższej pieczęci jak i z dołączonych do akt karty zakresu obowiązków i uprawnień przewidzianych dla osób pełniących stanowisko starszego kontrolera celnego na przejściu granicznym w K. jak i decyzji nr 6 Naczelnika Urzędu Celnego nr 6 w K. z dnia 8 lipca 2002 r. - w sprawie upoważnienia Kierowników Oddziałów i Kierowników Zmiany do wykonywania zadań i podejmowania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu wynika niezbicie, iż funkcjonariusze dokonujący kontroli byli upoważnieni zarówno do dokonywania kontroli pojazdów m.in. w zakresie masy oraz nacisków osi jak i nakładania kar administracyjnych zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie należy podkreślić, iż w myśl art. 40b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086/ osoby upoważnione przez naczelnika urzędu celnego są uprawnione do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami Prawa o ruchu drogowym.
Wyjaśniając kwestię rozbieżności jaka zaistniała między danymi zawartymi w protokole kontroli oraz informacjami wskazanymi w wydruku komputerowym należy wskazać, iż jest ona w pełni uzasadniona i nie wpływa negatywnie na ocenę wiarygodności dokonanych obliczeń. Jak wynika z pouczenia zawartego w treści protokołu z kontroli pojazdów, dane liczbowe zawarte w protokole stanowią rezultat wyliczeń polegających na zmniejszeniu danych wskazanych przez wagę i zawartych w wydruku komputerowym o wartość 200 kg dla każdej osi pojazdu z uwagi na możliwe dopuszczalne błędy wskazań wagi, a następnie jeszcze o 2% pozostałej wartości, ze względu na błędy zastosowanej metody cząstkowych ważeń pojazdu. Podstawą zastosowania kar administracyjnych były niższe wartości zawarte w protokole kontroli.
Odnosząc się do podnoszonego w uzasadnieniu wyroku faktu naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 10 par. 1, 40 par. 1 i par. 2, 45 oraz 61 par. 4 Kpa należy podkreślić, że nie można uznać aby strona postępowania administracyjnego była pozbawiona czynnego w nim udziału czy też możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów czy materiałów, co wynika wprost m.in. z protokołu kontroli.
W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny winien dokonać oceny zaskarżonych decyzji w oparciu o przepisy prawa, na podstawie którego zostały wydane skarżone decyzje /art. 13 ust. 2a i 2b ustawy o drogach publicznych oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia/.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 par. 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, orzekł jak w sentencji.