Tezy
Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, może dotyczyć wyłącznie naruszenia przepisów prawa administracyjnego materialnego, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Przepisy należące do innych gałęzi prawa /np. prawo cywilne, prawo pracy/, mogą mieć zastosowanie w prawie administracyjnym tylko w tych przypadkach, kiedy ustawa tak stanowi /np. art. 30 par. 1 Kpa, art. 106 par. 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (autor uzasadnienia), Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki Akcyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2494/03 w sprawie ze skargi Spółki Akcyjnej [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę gazociągu. oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Kierownik Urzędu Rejonowego w Lipnie decyzją z dnia 14 sierpnia 1997 r. ([...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zadania inwestycyjnego p.n. [...] przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej DN 1400 mm, Pr=8,4 Mpa na terenie Gminy [...] woj. Włocławskie. Powyższą decyzję utrzymał w mocy Wojewoda Włocławski decyzją z dnia 12 listopada 1997 r. ([...]).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 14.03.2000 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania na wniosek K. i P. B., W. i M. M. oraz G. i S. Ż. w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia 12 listopada 1997 r.
Decyzją z dnia 4 maja 2000 r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia 12 listopada 1997 r.
Po rozpatrzeniu wniosków K. i P. B. oraz W. i M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 7 czerwca 2000 r. ([...]) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 4 maja 2000 r.
Powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2000 r. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. i K. B. oraz M. i W. M..
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2002 r. Sygn. akt IV SA 1563/00 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy.
Kolejną decyzją z dnia 9 sierpnia 2002 r. (wydaną po wyroku NSA) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia 12 listopada 1997 r. i po rozpatrzeniu wniosków K. i P. B. oraz W. i M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 października 2002 r. ([...]) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 9 sierpnia 2002 r.
Skargi na powyższą decyzję (z dnia 4 października 2002 r.) do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. i M. M. oraz K. i P. B..
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 marca 2003 r. Sygn. akt IV S.A. 4320/02:
"1. oddala skargę W. i M. M.,
2. uchyla zaskarżoną decyzję w części rozstrzygającej o wniosku K.i P. B.o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia 12 listopada 1997 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Lipnie z dnia 14 sierpnia 1997 r. Nr [...]."
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 maja 2003 r. ([...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, oraz wyrokiem NSA z dnia 19 marca 2003 r. po rozpatrzeniu wniosku K. i P. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy:
- uchylił własną decyzję z dnia 9 sierpnia 2002 r. w części rozstrzygającej o wniosku K. i P. B.
i stwierdził nieważność decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia 12 listopada 1997 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Lipnie z dnia 14 sierpnia 1997 r. w części odpowiadającej nieruchomości K. i P. B..
W uzasadnieniu powyższej decyzji, organ odwołał się do art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który to przepis obliguje organ administracji publicznej do podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego. W uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2002 r. i z dnia 19 marca 2003 r. Sąd wskazał, iż zgoda na budowę przedmiotowego gazociągu, na gruncie stanowiącym współwłasność małżonków B., ze względu na trwale obciążenie nieruchomości konsekwencjami wynikającymi z takiej budowy, nie może być traktowana jako mieszcząca się w granicach zwykłego zarządu. W przypadku nieruchomości K. i P. B., inwestor nie uzyskał zgody obojga małżonków (współwłaścicieli nieruchomości) na zajęcie terenu pod budowę przedmiotowego gazociągu, tym samym nie spełnił wszystkich warunków uprawniających do uzyskania pozwolenia na budowę. Oceniając całokształt okoliczności sprawy w przedstawianym stanie faktycznym i prawnym, zachodzi konieczność stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia 12 listopada 1997 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji – w części dotyczącej K. i P. B.. W decyzji organ błędnie pouczył o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Inwestor – [...]. złożył taki wniosek, który na prośbę pełnomocnika inwestora (pismo z dnia 24.06.2003 r.) został potraktowany jako skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2003 r.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli oprócz inwestora – System Gazociągów [...]., W. i M. małż. M., które to sprawy połączono postanowieniem z dnia 8 grudnia 2003 r. Sygn. akt IV SA 2631/03 celem łącznego rozpoznania i wydania orzeczenia pod Sygn. akt 7/IV SA 2494/03.
W skardze inwestora (pismo z dnia 13.06.2003 r.) powołano nowe dowody: pisma z dnia 6 lipca 1998 r. i z dnia 21 lipca 1998 r., w których P. B. i K. B. wyrażają zgodę na budowę gazociągu i światłowodu na ich gruntach, pod pewnymi warunkami.
W. i M. M. w swojej skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2003 r. zarzucają, że w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono "sugestii" Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyrokach z dnia z dnia 28 marca 2002 r. i 19 marca 2003 r.
Odpowiadając na wniesione skargi (pismo z dnia 22.10.2003 r.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze inwestora i w związku z dołączonymi pismami z dnia 6.07.1998 r. i 21.07.1998 r. wskazał, "iż badanie zgodności z prawem weryfikowanej decyzji odbywa się w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, oraz do stanu faktycznego istniejącego w tej dacie. W związku z powyższym należy wskazać, iż wyrażenie zgody przez Państwo K. i P. B. – co podnoszą skarżący (czego dowodem są dołączone do skargi pisma: z dnia 06.07.1998 r., 21.07.1998 r., zawierające zgodę na budowę przedmiotowej inwestycji jednak pod określonymi warunkami) już po wydaniu ostatecznej decyzji przez organ II instancji, nie może mieć wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie podjęte w przedmiotowej sprawie"
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2004 r. Sygn. akt 7 /IV SA 2494/03 oddalił skargi. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, skarga W. i M. M. została oddalona z powodu braku interesu prawnego skarżących w tej sprawie, bowiem zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie działki, której współwłaścicielami są małż. Bieliccy.
Odnośnie skargi inwestora – System [...]., Sąd przyjął, iż ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 19 marca 2003 r., stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa, wiąże Sąd oraz organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie. W uzasadnieniu w/w wyroku z dnia 19 marca 2003 r. (IV SA 4320/02) Sąd wyraził jednoznaczny pogląd, iż budowa gazociągu na nieruchomości stanowiącej wspólność majątkową małżeńską P. i K. B. jest czynnością wykraczającą poza zwykły zarząd majątkiem wspólnym. Zatem zgoda taka musi być wyrażona przez obojga małżonków. Natomiast w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego wyrażenie przez K. B., przed wydaniem pozwolenia na budowę, zgody na budowę przedmiotowego gazociągu na nieruchomości, której jest współwłaścicielką. Zaś powoływanie się inwestora na treść pism K. B. z dnia 06.07.1998 r. i 21.07.1998 r., a więc sporządzonych przez nią po wydaniu kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji pozwalającej na budowę gazociągu, jest bez znaczenia. Udzielenie zgody na przeprowadzenie przez nieruchomość gazociągu, winno być bowiem wyrażone w jednoznaczny sposób i przed wydaniem decyzji pozwalającej na budowę. W aktach sprawy brak jest tego rodzaju oświadczenia.
Zatem zgodzić należy się z wyrażonym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem, iż kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył inwestor – System [...] w Warszawie, reprezentowany przez radcę prawnego R. W.. Wyrok z dnia 11 maja 2004 r. Sygn. akt 7/IV SA 2494/03 został zaskarżony w części oddalającej skargę [...]. w Warszawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:
A) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 153 ppsa, poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wiążącą oceną prawną zawartą we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego,
- art. 145 § 1 pkt 1a i c ppsa, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnymi przepisów postępowania (art. 7, art. 16, art. 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;
B) naruszenie prawa materialnego – art. 36 § 2 oraz art. 37 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz art. 32 ust. 4 pkt Prawa budowlanego.
W związku z powyższym wnosi się:
- o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części, w której oddalono skargę [...]. i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została oparta na ustawowych podstawach, jednak zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie zapadły wcześniej dwa prawomocne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z dnia 28.03.2002 r. IV SA 1563/00 i z dnia 19.03.2003 r. IV SA 4320/02), które na zasadzie art. 153 ppsa w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), wiążą w sprawie sądy administracyjne oraz organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wyrażona w powyższych wyrokach, została właściwie zrozumiana i uwzględniona w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2003 r. ([...]), podobnie jak i w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2004 r., co bezpodstawnie kwestionuje się w skardze kasacyjnej.
Należy również zgodzić się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji w kwestii nie wzięcia pod uwagę pism z dnia 06.07.1998 r. i 21.07.1998 r., które pojawiły się w sprawie po raz pierwszy jako załączniki do "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" (pismo z dnia 13.06.2003 r.), który to wniosek został potraktowany jako skarga do sądu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2003 r.
Wcześniej, jak wynika z akt sprawy, pisma te nie były znane organowi administracji publicznej orzekającemu w sprawie, ani Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie orzekającemu dwukrotnie w sprawie. Również strony postępowania sądowoadministracyjnego ([...]) nigdy nie informowali o istnieniu tych pism. Wręcz przeciwnie skarżący, jak i K. i P. B., odwoływali się wyłącznie do oświadczenia z dnia 29.04.1996 r. podpisanego przez P. B., którego kserokopia była w aktach sprawy.
Tego typu pisma, gdyby istniały w dniu wydania kontrolowanej decyzji (decyzja Wojewody Włocławskiego z dnia 12.11.1997 r.), mogłyby stanowić przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa do wznowienia postępowania jako nowe dowody, lub podstawę z art. 145 § 1 pkt 1b ppsa do uchylenia zaskarżonej decyzji (z dnia 27.05.2003 r.).
Również i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzorczy prowadzący to postępowanie, może kontrolować kwestionowaną decyzję pod kątem występowania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, najpóźniej jednak w dacie wydania tej decyzji, w tym przypadku jest to dzień 12 listopada 1997 r. Tym samym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia 12 listopada 1997 r., wszczęte między innymi na wniosek K. i P. B. z dnia 15.12.1999 r., miało wykazać, czy w dacie wydania w/w decyzji inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.
Jak wykazało trwające przez wiele lat postępowanie sądowoadministracyjne, inwestor w przypadku nieruchomości K. i P. B., prawa takiego nie posiadał, czego najlepszym dowodem może być wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 listopada 1997 r., liczne pisma w/w współwłaścicieli nieruchomości (w tym również skargi do NSA), jak i decyzje Wojewody Włocławskiego z dnia 19 października 1998 r. (G.IV.7221-2/8/98) i Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 18 stycznia 1999 r. (GN-5.1-0-1833/98), które zostały wydane na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w dwa lata po wydaniu kwestionowanego pozwolenia na budowę.
Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 36 § 2 oraz art. 37 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie mieści się w ramach ustawowych podstaw skargi kasacyjnej, określonych w art. 174 p.p.s.a. Bowiem naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., może dotyczyć wyłącznie naruszenia przepisów prawa administracyjnego materialnego, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Wynika to z tego, że akty administracyjne, podlegające kontroli sądów administracyjnych, wydawane są też w oparciu o przepisy prawa administracyjnego materialnego. Przepisy należące do innych gałęzi prawa (np. prawo cywilne, prawo pracy), mogą mieć zastosowanie w prawie administracyjnym tylko w tych przypadkach, kiedy ustawa tak stanowi np. art. 30 § 1 kpa, art. 106 § 5 ppsa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne sędziego A. Plucińskiej-Filipowicz
Wyrokiem z dnia 11 maja 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2494/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki Akcyjnej [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę gazociągu.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji powołał się na to, iż organ nadzoru stwierdzając nieważność decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego gazociągu na nieruchomości małżonków P. i K. B. zajął prawidłowe stanowisko skoro w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2003 r. Sąd wyraził jednoznaczny pogląd, iż budowa gazociągu na nieruchomości stanowiącej wspólność majątkową małżeńską jest czynnością wykraczającą poza zwykły zarząd majątkiem wspólnym, a zatem zgoda na wykonanie ww. inwestycji musi być wyrażona przez obojga małżonków. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu stosownie do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, ewentualnie po wzruszeniu tego wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zaistniała. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego wyrażenie przez K. B. przed wydaniem pozwolenia na budowę zgody na budowę przedmiotowego gazociągu na nieruchomości, której jest współwłaścicielką. "Powoływanie się inwestora na treść pism K. B. z dnia 06.07 i 21.07.1998 r., a więc sporządzonych przez nią po wydaniu kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji pozwalającej na budowę gazociągu, jest bez znaczenia." Udzielenie zgody na przeprowadzenie przez nieruchomość gazociągu winno być bowiem wyrażone w jednoznaczny sposób i przed wydaniem decyzji pozwalającej na budowę. W aktach sprawy brak jest tego rodzaju oświadczenia. Zatem zgodzić należy się z wyrażonym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem, iż kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka Akcyjna [...] zarzucając między innymi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 153 ppsa poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wiążącą organ oceną prawną zawartą we wcześniejszych orzeczeniach NSA. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż zarówno wyrok NSA z dnia 19 marca 2003 r. jak też poprzedzający go wyrok tego Sądu z dnia 28 marca 2002 r. nie przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala na dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest, czy też nie jest zgodna z oceną prawną zawartą w powyższych wyrokach. W wyrokach tych Sąd nie zawarł też oceny prawnej w kwestii, czy wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o zgodę jednego z małżonków mogło stanowić rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 2 kpa, nawet jeżeli sama czynność wyrażenia zgody przekraczała zakres zwykłego zarządu. Nawet gdyby organ orzekający doszedł do przekonania, że wyrażenie zgody na budowę gazociągu wymagało zgody obojga małżonków, to był uprawniony do przyjęcia, że wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o oświadczenie jednego z nich nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie organ nie był skrępowany wiążącą oceną prawną. W ocenie strony nie bez znaczenia powinno być, że małżonek, który wyraził zgodę na budowę uważał, że jest do tego umocowany również za drugiego małżonka, po czym nie przeszkadzało mu to w wywodzeniu, że jego zgoda była nieważna.
Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła przy tym, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Orzekanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny każdego przypadku oraz niewątpliwego ustalenia przesłanek do stwierdzenia nieważności. W takim postępowaniu nie może być miejsca na automatyczne stosowanie stereotypowych ocen, jak np., że brak zgody jednego z małżonków oznacza automatycznie brak zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a to oznacza automatycznie i w każdym przypadku, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i należy stwierdzić jego nieważność. Wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o zgodę jednego z małżonków nie musi być zawsze uznane za naruszenie prawa w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Ponadto istnieje możliwość różnej interpretacji przepisów, w tym art. 36 ( 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przy dokonywaniu oceny, czy wyrażenie zgody na budowę gazociągu wykraczało poza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, co powoduje, że nie miało miejsca naruszenie prawa w stopniu rażącym. Jeżeli więc w powyższych wyrokach Sąd uznał, że miało miejsce naruszenie prawa, to nie może być ono oceniane jako rażące.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionuje się też, w aspekcie naruszenia art. 153 ppsa, stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do tego, że pisma K. B. z dnia 6 lipca 1998 r. i z dnia 21 lipca 1998 r. dotyczące udzielenia prawa do dysponowania nieruchomością nie mają znaczenia, bowiem zostały sporządzone po dacie wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do art. 37 ( 1 kro czynność prawna dokonana przez jedno z małżonków a przekraczająca zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym, może być potwierdzona przez drugiego z małżonków zaś w przypadku potwierdzenia, czynność jest uważana za ważną od chwili jej dokonania /ex tunc/. Nawet więc, gdyby oświadczenia B. interpretować wąsko, tylko jako potwierdzenie oświadczenia B., to oznacza, że oświadczenie to musi być uznane za ważne ex tunc. Ponadto B. podaje, że "wyrażała i wyraża zgodę na budowę gazociągu, czym potwierdza, że już wcześniej wyrażała zgodę na tę budowę", choć w aktach brak na to dowodu w formie pisemnej. Okoliczność ta nie została zbadana w ogóle przez organ orzekający /GINB/, zaś Sąd uznał ją za bez znaczenia.
Przedstawiając na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawozdanie z przebiegu sprawy, sędzia sprawozdawca ujawnił fakt, iż w aktach administracyjnych znajduje się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 362/99 orzekający o oddaleniu skargi K. i P. małż. B. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa własności. Zaskarżoną decyzją orzeczono o zezwoleniu inwestorowi - Spółce Akcyjnej System [...] w Warszawie na założenie i przeprowadzenie podziemnego przewodu do przesyłania gazu oraz kabla światłowodowego na nieruchomości K. i P. małż. B. za odszkodowaniem. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną potwierdził, że decyzja ta dotyczy przedmiotowej nieruchomości /objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę/ i wniósł o wzięcie jej pod uwagę w aspekcie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny skargę tę oddalił.
Całkowicie nie podzielam tego stanowiska. W mojej ocenie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Nie można moim zdaniem podzielić stanowiska, iż nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej w kwestii błędnego uznania zakresu związania Sądu wydającego zaskarżony wyrok oceną prawną zawartą w poprzednich wyrokach NSA w tej samej sprawie. Żaden bowiem z tych wyroków, na co zasadnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, nie przesądził o tym, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę jest bezwzględnie dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Wręcz przeciwnie, w wyroku z dnia 19 marca 2003 r. a więc bezpośrednio poprzedzającym zaskarżoną decyzję GINB stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę, wskazuje się na to, że w postępowaniu administracyjnym nie ustalono, czy w jakiejkolwiek innej formie oboje małżonkowie dali wyraz swojemu przyzwoleniu na korzystanie z ich nieruchomości w celu budowy przedmiotowego gazociągu. Taka treść uzasadnienia wyroku otwierała drogę do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie nieważnościowej.
W pełni zasadne jest moim zdaniem stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną co do tego, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, co zresztą jest jednoznacznie i absolutnie zgodnie prezentowane zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie.
Orzekanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wymaga oczywiście wnikliwej i wszechstronnej oceny każdego przypadku oraz niewątpliwego ustalenia przesłanek do stwierdzenia nieważności. Nie powinno natomiast dochodzić do automatycznego stosowania stereotypowych ocen, jak np., że brak zgody jednego z małżonków oznacza automatycznie i w każdym przypadku stwierdzenie, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i należy stwierdzić jego nieważność. Wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o zgodę jednego z małżonków nie zawsze musi być uznane za naruszenie prawa /odpowiedniego przepisu Prawa budowlanego/ w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 2 kpa.
Podzielam też zarzut strony wnoszącej skargę kasacyjną co do tego, że Sąd I instancji wadliwie odrzucił powołane przez nią pisma B. z 1998 r., mające potwierdzać, że oboje zgodzili się na budowę gazociągu, jako nie mające znaczenia w sprawie, bowiem zostały sporządzone już po wydaniu pozwolenia na budowę gazociągu.
Z treści znajdującego się w aktach administracyjnych wyroku NSA z dnia 8 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 362/99 wynika, że K. i P. B. wnosząc skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję zezwalającą na budowę tego gazociągu na ich nieruchomości podnosili między innymi, że nie zaistniały warunki do wydania tej decyzji, bowiem "wyrazili zgodę na wykonanie inwestycji na ich nieruchomości". Odnosząc się do tego zarzutu Sąd w wyroku z dnia 8 lutego 2000 r. stwierdził, że zaistniały warunki do wydania przedmiotowego zezwolenia przez właściwy organ w sytuacji, gdy "wprawdzie skarżący wyrażali zgodę na realizację inwestycji na ich nieruchomości, ale faktycznie do zawarcia umowy w tym względzie nie doszło". Tym samym jednoznacznie zostało potwierdzone, że B. faktycznie, wprawdzie prawdopodobnie już po wydaniu pozwolenia na budowę, wyrazili zgodę na udostępnienie ich nieruchomości pod budowę przedmiotowego gazociągu.
Okoliczności powyższe mają moim zdaniem kluczowe znaczenie dla oceny, czy zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego gazociągu. Wprawdzie ujawniły się one dopiero po wydaniu tego pozwolenia, a także dopiero po wydaniu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2002 r. oraz z dnia 19 marca 2003 r., to jednak nie można zasadnie twierdzić, jak to czyni Sąd wydający wyrok zaskarżony obecnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną, że pozostają one dla sprawy bez znaczenia. Wypada zauważyć, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok dysponował aktami administracyjnymi sprawy, w których znajduje się wyrok NSA z dnia 8 lutego 2000 r. Mając aktualną wiedzę o stanie faktycznym sprawy, a zwłaszcza o tym, iż nie tylko istnieją pisma małż. B. potwierdzające wyrażenie przez nich zgody na realizację przedmiotowej inwestycji na ich terenie, ale nadto istnieje prawomocna decyzja administracyjna wyrażająca zgodę na budowę przez wnoszącą skargę kasacyjną spółkę na gruntach B. /która ma charakter decyzji wywłaszczeniowej, bowiem ogranicza prawo własności gruntu na rzecz inwestora udzielając mu jednocześnie prawo do dysponowania daną nieruchomością na określone cele budowlane/, nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest w takim stopniu wadliwa /rażąco narusza prawo/, iż jej pozostawanie w obrocie prawnym nie da się pogodzić z porządkiem prawnym /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/.
Skoro bowiem istnieją pisma obojga małżonków B., wprawdzie z datą późniejszą niż pozwolenie na budowę, zawierające ich wypowiedź co do tego, że oboje zgodzili się na przedmiotową budowę, a fakt ten dodatkowo potwierdza treść wyroku NSA z dnia 8 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 362/99 znajdującego się w aktach administracyjnych, to stosownie do art. 37 ő 1 kro została wprawdzie dokonana czynność przez jedno z małżonków /P. B./ przekraczająca zakres zwykłego zarządu, jednakże czynność ta następnie została potwierdzona przez drugiego z małżonków /K. B./. W tym stanie rzeczy pierwotnie wadliwa czynność powinna być uznana za ważną i to od chwili jej dokonania /ex tunc/ - jak to zasadnie podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Powoduje to, iż nie można twierdzić w postępowaniu nieważnościowym, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest dotknięta wadą nieważności z tego tytułu, że jeden z małżonków przed jej wydaniem nie wyraził zgody na dysponowanie na cel budowlany nieruchomością wspólną. Stanowisko Sądu I instancji, iż okoliczności zaistniałe już po wydaniu pozwolenia na budowę pozostają bez znaczenia, w związku z treścią art. 37 ( 1 kro i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jest błędne, opiera się zwłaszcza na nie uwzględnieniu znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy regulacji zawartej w art. 37 ( 1 kro.
Pozwolenie na budowę wydane na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy zgodę na budowę z przekroczeniem zwykłego zarządu wyraził tylko jeden z małżonków, nie może być uznane za nieważne jako dotknięte wadą określoną w art. 156 ( 1 pkt 2 ppsa wówczas, gdy już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę drugi małżonek potwierdził czynność dokonaną przez małżonka, który taką zgodę wcześniej wyraził, Potwierdzenie bowiem czynności stosownie do art. 37 ( 1 kro wywołuje skutek ex tunc, a więc od chwili, kiedy została dokonana czynność tylko przez jednego z małżonków z przekroczeniem zwykłego zarządu rzeczą wspólną /nieruchomością stanowiącą wspólność majątkową małżeńską/.
Przeciwny temu, wybitnie formalistyczny pogląd, prowadzący do uznania, że dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nieważnościowym wyłączne znaczenie ma, iż w dacie wydania pozwolenia na budowę inwestor nie legitymował się dokumentem zawierającym podpisy obojga małżonków potwierdzające udzielenie prawa do terenu na cele budowlane, co powoduje, że został naruszony przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i to w stopniu rażącym, jak to przyjął Sąd wydając wyrok, do którego zgłaszam zdanie odrębne, w mojej ocenie jest nie do przyjęcia. Może być on wynikiem przeprowadzenia rozumowania, które absolutyzuje formę /prawo formalne/ i stawia ją ponad treścią i istotą prawa materialnego, pomijając to, że prawo formalne ma pełnić jedynie funkcję służebną dla prawa materialnego.
Nie można też takiego poglądu uzasadniać potrzebą społeczną, bowiem w istocie zarówno zapotrzebowanie społeczne na stosowanie i rozumienie prawa materialnego, jak i poczucie sprawiedliwości społecznej, wymaga przyjęcia poglądu, za którym się opowiadam, a więc oderwanie się od ściśle formalistycznego stosowania prawa. Stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie zmienia bowiem faktu, że inwestor posiadając prawomocną decyzję zezwalającą na dysponowanie nieruchomością B. na realizację na niej gazociągu, którzy zostali wywłaszczeni w tym zakresie ze swego prawa własności, i tak będzie musiał wypłacić im stosowne odszkodowanie ustalone według określonych ściśle zasad, zaś wyeliminowanie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie wpłynie na zwiększenie tego odszkodowania. Natomiast inwestor, który początkowo /po usunięciu pozwolenia na budowę/ znajdzie się w sytuacji niekorzystnej, bowiem istniejący już gazociąg, wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, po wyeliminowaniu tej decyzji /stwierdzeniu jej nieważności/, będzie zmuszony do uzyskania decyzji legalizującej budowę, z czym oczywiście wiążą się określone koszty. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę otwiera jednak inwestorowi drogę do dochodzenia, obecnie na drodze postępowania przed sądem powszechnym /po usunięciu art. 160 z kodeksu postępowania administracyjnego/, odszkodowania. Moim zdaniem ma realne szanse takie odszkodowanie uzyskać, jeżeli budowę prowadził w dobrej wierze na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odszkodowanie na rzecz inwestora będzie pochodziło ze środków państwa a więc w istocie podatników.
Wszystko to moim zdaniem dość wyraźnie wskazuje na to, że bynajmniej społeczeństwo /a w tym również B./ nie ma interesu w eliminowaniu pozwolenia na budowę po to jedynie, aby ponieść tego niekorzystne skutki w postaci odszkodowania na rzecz inwestora. Poczucie praworządności przy tym nie ucierpiałoby w żadnej mierze, gdyby do takiego stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w opisanym stanie faktycznym i prawnym nie doszło.
Podkreślić ponadto wypada, iż w orzecznictwie zarówno NSA jak i WSA były na temat pojęcia "rażącego naruszenia prawa" wypowiadane następujące poglądy, które w całej rozciągłości popieram:
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt IV SA 1576/02 Sąd wskazał, iż w sytuacji, gdy brak wymaganej ustawą zgody organu do spraw ochrony zabytków został po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę uzupełniony, to nie można uznać, że decyzja ta nie da się pogodzić z porządkiem prawnym i z tej przyczyny zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, określona w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt IV SA 2858/02, stwierdzając, iż "nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że brak stanowiska Konserwatora Zabytków przed wydaniem kwestionowanej decyzji może być potraktowany jako spełnienie przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 ( 1 kpa, skoro właściwy organ wprawdzie już po wydaniu decyzji, jednak w sposób nie budzący wątpliwości, opowiedział się za tym, że przedmiotowy teren" może być zabudowany w sposób zaproponowany przez inwestora. W innym wyroku - sygn. akt IV SA 1924/02 z dnia 7 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że zarówno w judykaturze jak i w doktrynie akcentuje się, iż pojęcie "rażące naruszenie prawa" jest traktowane jako pojęcie niedookreślone. Należy przy tym odróżnić wady spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa.
Na uwagę zasługuje zwłaszcza teza wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r. III ARN 19/96 /OSN 1997, Nr 4, poz. 44/, w której stwierdza się, co następuje:
"W przypadku, gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne /rażące/ naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania".
W orzecznictwie wskazuje się też na takie elementy, które powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu analizy, czy konkretna decyzja w stopniu rażącym narusza prawo, jak "ocena skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa wskazująca na niemożność ich pogodzenia z wymaganiami praworządności; powstanie skutków naruszenia prawa niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności; powodowanie naruszeniem prawa skutków nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które to wymagania trzeba chronić kosztem trwałości decyzji; naruszenie podstawy prawnej decyzji oceniane stosownie do okoliczności sprawy i konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kpa."
Stanowisko, które prowadzi do usunięcia z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, pomimo iż usunięte już zostały warunki, które powodowały, że decyzja ta nie w pełni odpowiadała prawu, w mojej ocenie nie dają się pogodzić z konstytucyjną zasadą państwa prawnego oraz z wymogiem sprawowania przez sąd administracyjny wymiaru sprawiedliwości.
W związku z wejściem Polski do Unii Europejskiej należy ponadto moim zdaniem w takich jak niniejsza sprawach, która dotyczy inwestycji o charakterze międzynarodowym, zapewniającej dostawę gazu również do krajów członków Unii Europejskiej, a więc w istocie mających znaczenie gospodarcze, rozważać również skutki decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę w omawianych warunkach w aspekcie skuteczności /efektywności/ podejmowanych działań /prowadzenia procedur przewidzianych w art. 156 i następne kpa/, a więc w istocie w świetle zasad unijnych. Wiąże się to także z uznawaną w Unii zasadą pewności prawa. W tym wypadku przez prawo moim zdaniem można by rozumieć także akt administracyjny, jakim jest decyzja administracyjna udzielająca inwestorowi gospodarczemu pozwolenia na budowę gazociągu. Pewność /stabilność/ gospodarki i prawa wymaga, aby nie doprowadzać do eliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy w dacie orzekania w postępowaniu nieważnościowym organ administracji /a następnie Sąd orzekający w I instancji/ dysponuje takim materiałem, który jednoznacznie wskazuje, iż pozwolenie na budowę nadal może pozostawać w obrocie prawnym.
Po zapoznaniu się z uzasadnieniem wyroku wydanego w niniejszej sprawie, którym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, uważam, iż opiera się ono na następującym, wadliwym w mojej ocenie rozumowaniu.
Po pierwsze, Sąd II instancji przyjął, że ocena prawna wydanych poprzednio wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego /jeszcze jako sądu jednoinstancyjnego/ była wiążąca dla organu wydającego zaskarżoną decyzję oraz dla Sądu I instancji. Z tym stanowiskiem nie sposób się moim zdaniem zgodzić w sytuacji, gdy wydając te wyroki Sąd nie znał podnoszonej dopiero później okoliczności, iż zgoda jednego z małżonków na wykorzystanie wspólnej nieruchomości pod budowę przedmiotowej inwestycji została następnie potwierdzona przez drugiego małżonka. Okoliczność ta, jak to słusznie podaje się uzasadnieniu wyroku, do którego wniosłam zdanie odrębne, została podniesiona przez stronę /inwestora/ dopiero po wydaniu wyroków przez NSA, a co za tym idzie Sąd ten nie odniósł się do niej dokonując oceny prawnej w uzasadnieniu wyroków. Skoro więc Sąd takiej oceny prawnej w swoich wyrokach nie zawarł, nie można mówić o związaniu oceną prawną przy zaistnieniu nowej sytuacji faktycznej.
Pisma, na podstawie treści których inwestor wywiódł, iż drugi ze współmałżonków potwierdził czynność dokonaną przez pierwszego małżonka, jak to stwierdza się w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 marca 2005 r. "pojawiły się w sprawie po raz pierwszy" jako załączniki do "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy", który został potraktowany jako skarga do sądu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], a więc tę, która była kontrolowana przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Jak z tego wynika, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z treści skargi, zawartych w niej zarzutów i wniosków powziął wiadomość o stanowisku strony w kwestii powołanych przez nią dowodów na to, że drugi małżonek potwierdził czynność dokonaną wcześniej przez jednego tylko z małżonków w kwestii wyrażenia zgody na budowę przedmiotowej inwestycji na nieruchomości wspólnej. Stosownie do art. 54 ( 4 ppsa organ mógł zatem w zakresie swojej właściwości skargę uwzględnić, czego jednak nie uczynił.
Jak to wynika ponadto z akt administracyjnych sprawy nadesłanych Sądowi, organ administracji dysponował nie tylko stanowiskiem strony w kwestii istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nieważnościowej dwóch pism właścicieli przedmiotowej nieruchomości, które rzeczywiście expressis verbis zostało sprecyzowane dopiero w skardze do tego Sądu, ale był w posiadaniu również cytowanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 362/99, z którego treści jednoznacznie wynika, że istnieją dowody na to, iż oboje małżonkowie zajęli stanowisko akceptujące budowę przedmiotowej inwestycji na ich nieruchomości; jedno z nich przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś drugie już po wydaniu tej decyzji. W myśl art. 77 ( 1 kpa organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, także nieważnościowym, ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, nie jest przy tym ograniczony wnioskami strony. Bez względu więc na to, czy strona /inwestor/ we wnioskach procesowych wskazywała wcześniej na istnienie dowodów na to, że oboje małżonkowie wyrazili zgodę na budowę, w postaci ich pism lub też wymienionego wyroku NSA z dnia 8 lutego 2000 r., to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był fakt znajdowania się w aktach, którymi dysponował, takich dokumentów dostrzec i wyciągnąć z tego stosowne wnioski.
Organ administracji publicznej jest w myśl zasady praworządności wyrażonej w art. 6 i 7 kpa działać na podstawie przepisów prawa i to nie tylko prawa administracyjnego, ale także innych dziedzin prawa, jeżeli mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W niniejszej sprawie w sytuacji, gdy organ w postępowaniu administracyjnym nieważnościowym dysponował dowodami na to, że wprawdzie już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, ale w dacie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, istniała zgoda obojga małżonków na dysponowanie nieruchomością wspólną, obowiązany był stosując art. 36 ( 2 i art. 37 ( 1 Kodeksu rodzinnego umorzyć postępowanie nieważnościowe, jako bezprzedmiotowe /art. 105 ( 1 kpa/, bowiem czynność przekraczająca zwykły zarząd nieruchomością wspólną dokonana przez jednego z małżonków, potwierdzona następnie przez drugiego małżonka powoduje konwalidację wadliwej czynności ze skutkiem ex tunc, wywołując taki skutek, jak gdyby w dacie dokonania pierwszej /wadliwej/ czynności, była ona dokonana prawidłowo, zaś w tej sytuacji decyzja o pozwoleniu na budowę również odpowiadała prawu. Takiemu stanowisku w żadnej mierze nie przeszkadza to, że w sprawie były już wcześniej wydane dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjęcie przez Sąd I instancji, iż ujawnienie tej okoliczności już po wydaniu pozwolenia na budowę nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem dwukrotnie sprawę badał już Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyroki, których oceną prawną jest związany, należy w mojej ocenie uznać za wadliwe w stopniu skutkującym uchylenie zaskarżonego wyroku, o czym była już mowa wyżej.
Nieporozumieniem jest stanowisko Sądu II instancji, iż pisma, na które powołał się inwestor, wskazujące na potwierdzenie czynności przez drugiego małżonka "gdyby istniały w dniu wydania kontrolowanej decyzji" /o pozwoleniu na budowę/, "mogłyby stanowić przesłankę z art. 145 ( 1 pkt 5 kpa do wznowienia postępowania jako nowe dowody, lub podstawę z art. 145 ( 1 pkt 1b ppsa do uchylenia zaskarżonej decyzji". Takie stanowisko zakłada bowiem, iż jedynie drogą wznowienia postępowania możliwe byłoby ewentualne wyeliminowanie pozwolenia na budowę w świetle okoliczności podnoszonych przez inwestora, nie ma natomiast możliwości oceny wskazanych okoliczności w postępowaniu nieważnościowym, a następnie przez Sąd I instancji. Moim zdaniem wyłącznie w pozostającym w toku postępowaniu nieważnościowym, a nie we wznowieniowym, należało ocenić znaczenie dla bytu decyzji o pozwoleniu na budowę potwierdzenia czynności przez drugiego małżonka i to w świetle materiału dowodowego, którym jak to wskazałam wyżej, dysponował organ administracji wydając zaskarżoną decyzję. Niesporny fakt, iż postępowanie nieważnościowe w sprawie trwało przez kilka lat, jak też, że zostało ono wszczęte na wniosek K. i P. B., nie może być argumentem do bezwzględnego przyjęcia, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania ich nieruchomością na cele budowlane, skoro przeczą temu dowody powołane przez inwestora, zaś ich wiarygodność potwierdza treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 362/99, a także regulacja art. 36 ( 2 i 37 ( 1 Kr. To, iż NSA w tym wyroku uznał za zgodną z prawem decyzję wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mając na uwadze, iż wprawdzie oboje małżonkowie godzili się z zajęciem ich nieruchomości na budowę przedmiotowej inwestycji, jednak nie doszło do zawarcia umowy z inwestorem, nie zmienia faktu, iż w formie pisemnej oboje małżonkowie wypowiedzieli się za tym, że na tę budowę się godzą. Jednoznacznie wynika to zwłaszcza z ich pism kwestionujących rozstrzygnięcia w sprawie I SA 362/99, kiedy to wyrażali pogląd, że wobec ich zgody na zajęcie nieruchomości zbędne jest wydanie w tej mierze decyzji administracyjnej.
Fakt, że K. i P. B. zainicjowali postępowanie nieważnościowe w sprawie pozwolenia na budowę nie może przesądzać o tym, że oboje zgody na budowę nie wyrazili, skoro ze wszystkich przez nich redagowanych pism wynika jednoznacznie, iż rzeczywistą intencją ich jest uzyskanie jak największego dochodu w związku z przedmiotową budową, a osiągnięciu właśnie tego celu może w ich mniemaniu służyć stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, zwłaszcza, że inwestycja została już zrealizowana, a więc chodzić może wyłącznie o ewentualne odszkodowanie.
Ostatnim argumentem podniesionym w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2005 r, jest, iż w ramach ustawowych podstaw skargi kasacyjnej, określonych w art. 174 pkt 1 ppsa zarzutem może być wyłącznie naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego, zaś przepisy należące do innych gałęzi prawa /np. prawo cywilne, prawo pracy/, mogą mieć zastosowanie w prawie administracyjnym tylko w tych przypadkach, kiedy ustawa tak stanowi np. art. 30 ( 1 kpa, art. 106 ( 5 ppsa.
Przede wszystkich argument naruszenia art. 36 ( 2 o art. 37 ( 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego został podniesiony w skardze kasacyjnej w związku z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w takim aspekcie, iż w sytuacji, gdy drugi małżonek potwierdził wadliwą czynność dokonaną przez jednego z małżonków z przekroczeniem zarządu rzeczą wspólną, to nastąpiła konwalidacja tej wadliwości ze skutkiem ex tunc, czyli na dzień dokonania pierwszej, wadliwej czynności, to jest jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę, czego nie dostrzegł Sąd I instancji /a przede wszystkim organ wydający zaskarżoną decyzję dysponując wystarczającym po temu materiałem dowodowym/. Zarówno organ administracji jak i Sąd I instancji ma obowiązek znać i stosować prawo materialne i to nie tylko prawo administracyjne, ale również przepisy prawa materialnego innych gałęzi prawa. Moim zdaniem przepis art. 174 pkt 1 w pełni umożliwia postawienie zarówno zarzutu naruszenia prawa materialnego administracyjnego jak też np. prawa cywilnego, czy też prawa materialnego z innej dziedziny. W żadnej mierze nie ma z tą kwestią związku przepis art. 30 ( 1 kpa, który określa zasadę dokonywania oceny zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych stron lub też przepis art. 106 ( 5 ppsa stanowiący, iż do postępowania dowodowego w zakresie prowadzonym przez sąd, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego.
Reasumując powyższe wywody, jeszcze raz podkreślam, w tym mając na uwadze motywy wyroku z dnia 8 marca 2005 r., iż należało skargę kasacyjną, jako opartą na usprawiedliwionych podstawach, uwzględnić.