Wyrok NSA z 8 marca 2005 r., OSK 1253/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 8 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2004 r. sygn. akt IV SA 1631/03

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Alicja Plucińska-Filipowicz
Mariusz Bartosiak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi E. J. S. i W. G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 25 marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Sygn. akt OSK 1253

Wyrokiem Z dnia 26 maja 2004 r. Sygn. akt IV SA 1631/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg E. J. S. i W. G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 25 marca 2003 r. Nr [...], stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji oraz decyzji Wójta Gminy Naruszewo z dnia 27 lutego 2003 r. Nr [...]

Jak wynika z akt sprawy, powyższą decyzją wydaną na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku, działającego z upoważnienia i w imieniu inwestora – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie, Wójt Gminy Naruszewo ustalił "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku II od km 12+950 do km 17+700 obustronnie oraz jednostronnie – lewą stroną na odcinkach: od km 17+700 do km 17+954 i od km 18+219 do km 18+300 na terenie gruntów gminy Naruszewo.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli W. G. i J. S..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie po rozpatrzeniu odwołań, wydało dwie decyzje z dnia 25 marca 2003 r. o różnych numerach, zawierające identyczne rozstrzygnięcia i uzasadnienia, którymi uchylono "zaskarżoną decyzję w części dot. warunków zabudowy i zagospodarowania drogi na odcinku od km 14+900 do km 16+350 i w tym zakresie orzeka o wyłączeniu odcinka od km 14+900 do km 16+350 z zakresu przedmiotowego decyzji".

Jak wynika z uzasadnień wydanych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie, powodem takich rozstrzygnięć było to, że decyzja organu pierwszej instancji przekraczała zakres złożonego wniosku, który obejmował odcinek II w km 12+950 do 18+300 z wyłączeniem odcinka w km 14+900 do 16+350.

Skargi do sądu administracyjnego na powyższe decyzje złożyli E. J. S. i W. G., które to sprawy zostały połączone przez Sąd w celu łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż pozostają ze sobą w związku.

Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność zaskarżonych decyzji oraz poprzedzającej je decyzji organu pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 maja 2004 r. wskazał następujące powody takiego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 33 § 1 kpa, pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych.

Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie było prowadzone na podstawie wniosku Spółki z o.o. [...], działającej w imieniu i z upoważnienia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, nie mogła zgodnie z art. 33 § 1 kpa być pełnomocnikiem i działać w imieniu inwestora.

Stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego, którego może reprezentować pełnomocnik, umocowany jednak zgodnie z art. 33 § 1 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie rozpatrując odwołania J. S. i W. G., złożone od tej samej decyzji Wójta Gminy Naruszewo z dnia 27 lutego 2003 r., wydało tego samego dnia dwie decyzje o różnych numerach, jednak o identycznej treści, czym rażąco naruszono art. 183 § 1 kpa, który wyraźnie wskazuje, że organ odwoławczy wydaje w sprawie decyzję (liczba pojedyncza), nie zaś decyzje (liczba mnoga). Gdy od jednej decyzji pierwszoinstancyjnej strony złożą kilka odwołań, organ drugiej instancji powinien prowadzić jedno postępowanie, które winno zostać zakończone wydaniem jednej decyzji ostatecznej.

W obu zaskarżonych decyzjach Kolegium uchyliło w części decyzję pierwszej instancji i w tym zakresie orzekło o wyłączeniu pewnego odcinka drogi z zakresu przedmiotowej inwestycji, nie odniosło się natomiast do pozostałej części decyzji pierwszoinstancyjnej. W sentencjach tych decyzji nie rozstrzygnięto, czy decyzja Wójta Gminy Naruszewo w pozostałej części, tj. poza odcinkiem drogi od km 14+900 do km 16+350, zostaje utrzymana w mocy czy też uchylona, co w rażący sposób narusza art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

W skardze kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, sporządzonej przez radcę prawnego B. L., zarzuca się wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2004 r.:

• naruszenie art. 52 § 1, 58 § 1 pkt 6, 111 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 3 (w związku z art. 156 § 1 kpa) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa.

W związku z powyższym, pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjna, wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozpoznanie skargi E. J. S., właścicielki działki nr [...], było niedopuszczalne bowiem nie wyczerpała ona toku instancji. Odwołanie od decyzji pierwszej instancji złożył J. S., właściciel działki nr [...], który nie wnosił skargi do sądu administracyjnego. Nie ma też w aktach sprawy pełnomocnictwa, z którego można wywieść, że E. J. S. działała jako pełnomocnik J. S.. Natomiast ze skargi E. J. S. wynika, że kwestionuje ona decyzję jako właścicielka działki nr [...] i działa w swoim imieniu. W tej sytuacji skarga E. J. S. podlegała odrzuceniu, a połączenie jej rozpoznania z rozpoznaniem skargi W. G., spowodowało nieważność całego postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 ppsa w związku z art. 156 § 2 kpa uzasadnia się tym, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w aspekcie nieodwracalności skutków prawnych ostatecznej decyzji Wójta Gminy Naruszewo z dnia 27 lutego 2003 r. Nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi krajowej nr [...]. Działając w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nabyła pod planowaną inwestycję 25 działek znajdujących się w liniach rozgraniczających ustalonych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Działki te są obecnie własnością Skarbu Pastwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Konsekwencją decyzji Wójta Gminy Naruszewo są więc nieodwracalne skutki prawne, które winny być przez Sąd orzekający uwzględnione.

Pismem z dnia 5.09.2004 r. E. J. S. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wyjaśnia, że jest siostrą J. S. i wcześniej działki o numerach 5/1 i 5/2 stanowiły jedna całość i były jej własnością.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie ustawowej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa – naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania. W skardze kasacyjnej podnosi się zarzut nieważności postępowania bez wskazania jednak konkretnej przesłanki z art. 183 § 2 ppsa.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzut ten strona skarżąca wiąże z naruszeniem przepisu art. 52 § 1 ppsa, co jej zdaniem miało miejsce, przez fakt rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji skargi wniesionej przez E. J. S., która nie składała odwołania od decyzji pierwszej instancji.

Faktem bezspornym jest, że w/w nie składała odwołania od decyzji Wójta Gminy Naruszewo z dnia 27 lutego 2003 r., co uczynił jej brat J. S. właściciel działki nr 5/1, który z kolei nie wnosił skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji.

Przepis art. 52 ppsa jest odpowiednikiem art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która obowiązywała do dnia 31 grudnia 2003 r. Intencją ustawodawcy w jednym i drugim przypadku, jak również wcześniej z chwilą utworzenia sądownictwa administracyjnego było, aby sądy administracyjne kontrolowały decyzje ostateczne, które takimi się stały po wyczerpaniu toku instancji. Inaczej mówiąc, aby skarga do sądu nie była środkiem konkurencyjnym dla normalnych środków odwoławczych przysługujących stronie w toku instancji i żeby nie dochodziło do sytuacji, w których decyzja pierwszej instancji stała się ostateczna tylko przez fakt, nie złożenia od niej odwołania w przewidzianym do tego terminie, po czym strona, która nie wnosiła odwołania, składa skargę do sądu administracyjnego. Jednak przepis art. 52 ppsa, jak i art. 34 wcześniej obowiązującej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podobnie, jak jeszcze wcześniej obowiązujący w tym zakresie art. 198 kpa, nie mogą być tak rozumiane, jak to wywodzi się w skardze kasacyjnej. Powyżej powołane przepisy, chociaż miały różniące się w szczegółach redakcje, nie miały nigdy na celu uniemożliwienia wniesienia skargi do sądu konkretnej osobie z tego powodu, że nie złożyła ona odwołania od decyzji pierwszej instancji. Gdyż wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art.52 § 1 ppsa (wcześniej, wyczerpania środków odwoławczych, czy też wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym), należy uznać również za spełniony, jeżeli odwołanie od decyzji lub zażalenie na postanowienie, złożyła inna strona niż wnosząca skargę do sądu, o czym mogą świadczyć poglądy wyrażone w orzecznictwie i literaturze przedmiotu (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1984 r. SA/Lu 566/84, ONSA 1984 nr 2, poz. 116, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Wyd. Praw. Lexis Nexis W-wa 2004, s. 99).

Nie można więc uznać zarzutu nieważności postępowania za skuteczny (prawnie uzasadniony), gdyż sąd pierwszej instancji rozpatrując skargę E.J. S. nie naruszył przepisu art. 52 § 1 ppsa, tym samym nie mógł również naruszyć art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, a tym bardziej już art. 111 § 2 ppsa.

W kontekście całej sprawy niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 ppsa chociażby z tego względu, że sąd pierwszej instancji tego przepisu nie stosował. Poza tym, powyższy przepis należy łączyć z brzmieniem art. 156 § 2 kpa, który między innymi mówi, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy ta decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Przecież decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogła wywołać nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż zgodnie z art. 46 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja taka "nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich", o czym została zamieszczona informacja w tekście decyzji pierwszej instancji.

Jeżeli zaszły nieodwracalne skutki prawne w niniejszej sprawie, to nie zostały one zapewne wywołane decyzjami, które podlegały kontroli sądowej w tym postępowaniu.

Poza tym, zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji nie wywołuje bezpośrednich skutków w kwestiach własnościowych z tytułu nabycia przez Skarb Państwa gruntów pod budowę planowanej drogi, bowiem rozstrzygnięcie to nie oznacza, że droga taka nie może powstać na tym terenie, ani też, że Skarb Państwa traci prawo do gruntów, które zostały zakupione pod budowę planowanej drogi.

Reasumując należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 ppsa, podobnie jak i wcześniejsze, jest prawnie nie usprawiedliwiony.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.