Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w [...], na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2004 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 24 listopada 2003 r. nr [...] wyrokiem z dnia 3 czerwca 2004 r. Sygn. akt II SA/Bk 140/04 uchylił zaskarżoną decyzję.
Jak wynika z akt sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białymstoku decyzją z dnia 24 listopada 2003 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) w związku z art. 5 ust. 1 w/w ustawy oraz § 2 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. Nr 203, poz. 1718), stwierdził warunkową przydatność wody do spożycia przez ludzi, w związku z czym zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] do doprowadzenia w/w parametrów wody do wartości określonych w/w rozporządzeniu. Wyniki badań potwierdzające wykonanie w/w polecenia należy okazać Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Białymstoku do dnia 29 grudnia 2003 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż próbki wody pobrano w mieszkaniu prywatnym (22.09.2003 r.) na skutek interwencji lokatora co do jakości wody.
Po przeprowadzeniu badań laboratoryjnych okazało się, że jakość wody jest niezgodna z wymogami określonymi w/w rozporządzeniu Ministra Zdrowia, bowiem zawiera ponadnormatywną zawartość żelaza – 0,4 mg/dm3, mętność – 2,9 mg/dm3. Ustalono, że właścicielem w/w sieci jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...], która pobiera od mieszkańców opłaty za wodę, dlatego Spółdzielnia ma obowiązek dostarczenia wody dobrej jakości. W dniu 23.09.2003 r. pobrano próbki wody z trzech innych punktów sieci podległej Gospodarstwu Pomocniczemu przy Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych, które nie wykazały przekroczeń pod względem fizykochemicznym.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa pomimo, że jest właścicielem sieci wodociągowej, z której pobrano próbki wody w dniu 22.09.2003 r., kwestionuje przypisanie jej winy za niewłaściwą jakość wody, bowiem woda dostarczana jest do sieci wodociągowej Spółdzielni przez Gospodarstwo Pomocnicze przy Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych w Białymstoku na podstawie umowy z dnia 15.02.2000 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt "a" tej umowy, Gospodarstwo Pomocnicze jest zobowiązane m. innymi do dostarczania wody odpowiadającej wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów. Fakt pobierania opłat od lokatorów za wodę przez Spółdzielnię Mieszkaniową, które następnie przekazuje dostawcy wody, nie może przesądzać o odpowiedzialności Spółdzielni za jakość wody. W podobnej sprawie, decyzją z dnia 11.12.2002 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białymstoku, odpowiedzialnym za jakość dostarczonej wody do budynków Spółdzielni, uznał Gospodarstwo Pomocnicze.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 13 stycznia 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że skoro ponadnormatywna zawartość żelaza oraz mętność wody wystąpiły tylko w sieci osiedla Poligon w [...], to wskazuje na niewłaściwy stan techniczny sieci osiedlowej, niewłaściwe płukanie sieci lub jego brak. Zgodnie z art. 5 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji wodociągowych. Również i umowa z dnia 15.02.2000 r. nakłada na usługobiorcę (Spółdzielnię Mieszkaniową) obowiązek utrzymania właściwego stanu technicznego instalacji i urządzeń wodociągowych.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję, Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] nie kwestionuje ustaleń laboratoryjnych stwierdzających przekroczenie dopuszczalnych wartości zawartości żelaza w wodzie oraz jej mętności, nie uznaje natomiast swojej odpowiedzialności za ten stan, jak to wynika z zaskarżonej decyzji. Spółdzielnia nie kwestionuje też, że instalacja wodociągowa, z której pobrano dnia 22.09.2003 r. próby wody do badania, jest własnością Spółdzielni. Jednak na podstawie umowy z dnia 15.01.2002 r. zawartej pomiędzy Zarządem Gminy Juchnowiec Kościelny, a Gospodarstwem Pomocniczym w/w Gospodarstwo jest dzierżawcą tej sieci i do niego należy kontrola jakości dostarczanej wody pod względem fizykochemicznym i bakteriologicznym, likwidacja przyczyn i skutków odchyleń jakości wody od norm oraz przeprowadzanie okresowej dezynfekcji urządzeń wodociągowych.
Do tej pory nie wykazano żadnym dokumentem aby instalacja wodociągowa Spółdzielni była w nienależytym stanie technicznym. Jedynymi dowodami obciążającymi Spółdzielnię winną za niewłaściwą jakość wody są wyniki badań próbek wody pobranej w dniu 22.09.2003 r. z instalacji należącej do Spółdzielni i próbek wody pobranej w dniach 23.09.2003 r. i 11.03.2003 r. z sieci wodociągowej eksploatowanej przez dostawcę wody – Gospodarstwo Pomocnicze. Nie można zgodzić się z powyższymi wynikami, gdyż próby pobrania wody były dokonane w różnych terminach i nie ma dowodu na to, że w dniu 22.09.2003 r. woda dostarczana do sieci Spółdzielni spełniała normy jakości.
Woda dostarczana aktualnie do osiedla "Poligon" zawiera nadal ponadnormatywną ilość żelaza, co wynika z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. z dnia 25.01.2004 r.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2004 r. uchylającym zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z obrazą art. 7 i art. 77 § 1 kpa, bowiem ustalenia faktyczne zostały oparte na niekompletnym materiale dowodowym przez co ocena tych materiałów jest dowolna. Aby wykazać, że wina za jakość wody leży po stronie Spółdzielni, należało w tym samym dniu i w zbliżonym czasie, co pobrano próby wody z sieci Spółdzielni, pobrać próby w innych miejscach poza instalacją wodociągową skarżącej. Zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. względem skarżącej mogło by mieć miejsce, dopiero po ustaleniu, że instalacja wodociągowa w części należącej do Spółdzielni znajduje się w złym stanie technicznym, bądź też nie przeprowadzono odpowiednich płukań sieci, a to doprowadziło do nieodpowiedniej jakości wody.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku reprezentowany przez radcę prawnego M. S..
- Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się na zasadzie art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) powołanej dalej jako ppsa, naruszenie prawa materialnego tj.
- naruszenie § 4 ust. 1, ust. 3 w związku z § 3 ust. 1, ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi,
- naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 2 ust. 2 i pkt 22 preambuły Dyrektywy Rady Unii Europejskiej 98/83/EC z dnia 3 listopada 1998 r. o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.
- naruszenie art. 5 ust. 2 w/w ustawy w związku z § 4 ust. 1 ust. 3 w związku z § 3 ust. 1 ust. 4 w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia w związku z art. 2 ust. 2 i pkt 22 preambuły Dyrektywy RUE.
- na zasadzie art. 174 ust. 1 ppsa zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
- art. 28 kpa w związku z § 4 ust. 1, 2 i 3 w związku z § 3 ust. 1, ust. 4 w/w rozporządzenia,
- art. 6, 7, 12 § 1, 77 § 1 kpa,
- art.77 § 1 kpa w związku z art. 544 kc
- art. 80 kpa.
Wskazując na powyższe podstawy wnosi się o:
- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie
- o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Spółdzielni
Mieszkaniowej w [...],
- zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosi o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Chociaż wniesiona skarga kasacyjna odpowiada wymogom art. 174 i 176 ppsa, to jednak zarzuty w niej zawarte nie znajdują odniesienia w zaskarżonym wyroku. Żaden z przepisów do których odwołuje się Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku w skardze kasacyjnej (pkt 1a, b, c, d) formułując zarzuty, nie był stosowany przez Sąd w zaskarżonym wyroku, bądź miał zastosowanie ale w innym kontekście, niż to przyjęto w skardze kasacyjnej. Takie sformułowanie zarzutów, czyni nieskutecznym zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. OSK 121/04. ONSA 2004, nr 1, poz. 11). Z kolei zarzuty zawarte w pkt 2 skargi kasacyjnej – naruszenie przepisów postępowania, skierowane powinny być przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko decyzji organu (pkt 1 tezy wyroku NSA z dnia 19 maja 2004 r. FSK 80/04, ONSA 2004, nr 1, poz. 12). Trudno jednak zarzuty zawarte w pkt 2 skargi kasacyjnej, odczytywać jako zarzuty skierowane w stosunku do zaskarżonego wyroku, skoro wszystkie one zarzucają naruszenie konkretnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem sądy administracyjne, nie stosują przepisów tego Kodeksu, bowiem od dnia 1 stycznia 2004 r. w tym zakresie, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sądy administracyjne, zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w zakresie określonym w ustawie, głównie poprzez kontrolę wydanych aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) pod względem zgodności tych aktów z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania (kpa).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 czerwca 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję (P.W.J.S. z dn.13.01.2004 r.) uznając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa, wskazując w uzasadnieniu wyroku na konkretne przyczyny i nieprawidłowości, popełnione przez organ w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, co nie ma nic wspólnego z kwestionowaniem kompetencji, czy też obowiązków organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tak jak to przedstawiono w skardze kasacyjnej.
W art. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz 747 z późn. zm.) została zawarta generalna zasada podmiotowego i przedmiotowego rozdziału obowiązków i odpowiedzialności za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Pod względem podmiotowym, adresatami tego przepisu są: dostawca usług (przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) i odbiorca usług (np. spółdzielnia mieszkaniowa lub każdy kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych na podstawie umowy zawartej z w/w przedsiębiorstwem). Stosunki prawne pomiędzy tymi podmiotami kształtują się w oparciu o zawartą umowę cywilnoprawną, regulowaną przepisami omawianej ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 5 ustawy, w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne jest odpowiedzialne za: dostawę wody w wymaganej ilości, pod odpowiednim ciśnieniem, ciągłość dostaw i należytą jakość dostarczanej wody. Odbiorca usług zaś, jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę nie stanowi inaczej, odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych.
Oczywiście na jakość wody, ciągłość dostaw, jej ilość i ciśnienie u indywidualnego odbiorcy – konsumenta, mogą mieć wpływ czynniki, należące do obowiązków dostawcy usług, jak i odbiorcy usług. Jednak ustalenie odpowiedzialności wymaga wskazania, kto i dlaczego (przez co) ponosi tę odpowiedzialność (np. za brak dostaw wody, za niewłaściwe jej ciśnienie lub za złą jakość wody), gdyż część sieci wodociągowej, którą przesyłana jest woda, należy do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a część do różnych odbiorców usług i zgodnie z tym, kształtują się obowiązki i odpowiedzialność tych podmiotów.
Skoro organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w swoich decyzjach, orzekają również o nałożeniu konkretnych obowiązków na odbiorców usług (Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...]), to nie mogą uwolnić się od przeprowadzenia postępowania dowodowego, które wykaże, że te obowiązki zostały skierowane do właściwego podmiotu i w oparciu o konkretne dowody. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej (krytyczna ocena zaskarżonego wyroku) z taką rolą organy inspekcji sanitarnej nie bardzo się godzą, uważając że do nich jedynie należy: pobranie próbek wody, wykonania badań laboratoryjnych pobranych prób wody i wydanie oceny jakości wody.
Nie można jednak nie zauważyć, że osnowa decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 24 listopada 2003 r. składa się z dwu części. W pierwszej części zawarta jest ocena jakości wody (której nikt nie kwestionuje), zaś w drugiej części nałożono obowiązek na konkretnego odbiorcę usług – Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] i w tej części decyzja jest kwestionowana.
Należy również zauważyć, że przepisy powołane w podstawie prawnej decyzji, mogą być uzasadnieniem dla rozstrzygnięcia organu zawartego w pierwszej części osnowy decyzji (ocena jakości wody). Natomiast wątpliwe jest, czy druga część rozstrzygnięcia, nakładająca na odbiorcę usług obowiązek, mieści się w tak powołanej podstawie prawnej. Kwestię tę powinien rozważyć Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku ponownie rozpatrując sprawę.
Jeżeli decyzja administracyjna nakłada na adresata konkretny obowiązek, to organ administracji publicznej wydający tę decyzję musi wykazać, że nałożony obowiązek oparty jest na konkretnych przepisach prawa i że został nałożony na właściwy podmiot, gdyż tego wymagają zasada praworządności i zasada prawdy obiektywnej (art. 6 i 7 kpa).
Ocena prawna zawarta w zaskarżonym wyroku i wskazania Sądu tam zawarte, są akceptacją powyższej tezy, brak więc usprawiedliwionych podstaw, przemawiających za uwzględnieniem skargi kasacyjnej, która – jak wykazano powyżej – nie podważa skutecznie podstaw prawnych, w oparciu o które został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 czerwca 2004 r. Powołana w skardze kasacyjnej dyrektywa WE, nie mogła mieć żadnego znaczenia przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, gdyż ocena prawna zaskarżonej decyzji, dokonana przez sąd pierwszej instancji, nie koliduje z postanowieniami tej dyrektywy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz 204 pkt 2 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.