Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 20 sierpnia 1991 r., (...), stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W.-M. z dnia 8 grudnia 1988 r. i decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W. z dnia 17 kwietnia 1989 r.
Powyższy wyrok, co wynika z jego uzasadnienia, wydany został na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego:
Decyzją z dnia 8 grudnia 1988 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W.-M. oddał w użytkowanie do dnia 31 grudnia 1990 r. Związkowi Gminnych Spółdzielni "S." w W. grunt o pow. 16.140 m2, położony w W. przy ul. M.
- W wyniku odwołania Związku decyzja ta została decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu w W. z dnia 17 kwietnia 1989 r. uchylona w zakresie określenia czasu użytkowania, a w pozostałej części utrzymana w mocy. Organ odwoławczy Związkowi Gminnych Spółdzielni "S." przekazał wskazany grunt w użytkowania na czas nieoznaczony.
W dniu 4 czerwca 1990 r. Przedsiębiorstwa DT. "C." w. złożyło podanie o stwierdzenie nieważności wyżej opisanych decyzji.
Z kolei Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa DT. "C." w., decyzją z dnia 20 sierpnia 1991 r., stwierdził - na podstawie art. 156 par. 1 pkt 3 i art. 158 par. 1 Kpa - nieważność obu wymienionych decyzji, albowiem organy pierwszej i drugiej instancji nie wzięły pod uwagę istniejącej w obrocie decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Terenowej Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia 10 grudnia 1966 r. przyznającej użytkowanie przedmiotowej nieruchomości Przedsiębiorstwu Państwowemu "DT. w budowie". Tym samym decyzje te rozstrzygnęły sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną.
Na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 20 sierpnia 1991 r. skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły Spółdzielnia Handlowo-Usługowa "S." w W. i Składnica Importowa Artykułów Przemysłowych "S." Spółdzielnia Osób Prawnych w W., domagając się jej uchylenia.
Wyrokiem z dnia 6 lipca 1992 r., I SA 435/92 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił obie skargi ze względu na brak interesu prawnego skarżących. Sąd ten przyjął, że skarżące nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 8 grudnia 1988 r. i decyzji z dnia 17 kwietnia 1989 r.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego od wymienionego wyroku wniósł rewizję nadzwyczajną, w wyniku której wyrokiem z dnia 12 marca 1993 r., III ARN 1/93 Sąd Najwyższy zaskarżony wyrok uchylił i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że skarżące mają jednak interes prawny w kwestionowaniu decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 20 sierpnia 1991 r. i zalecił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w toku ponownego rozpoznania sprawy merytoryczne rozpatrzenie skarg Spółdzielni.
Ponowne rozpoznawanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny nie zostało zakończone przed dniem 31 grudnia 2003 r., stąd też właściwym do jej rozpoznania stał się Wojewódzki Sąd Administracyjny /art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 20 sierpnia 1991 r., natomiast w uzasadnieniu tego wyroku podkreślił, że stosownie do art. 157 par. 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozpoznanej sprawie bezsporne zaś było, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym na wniosek Przedsiębiorstwa DT. "C." w W. Organ bowiem uznał to Przedsiębiorstwo za stronę postępowania, a zatem za podmiot mający interes prawny w kwestionowaniu ostatecznej decyzji o oddaniu poprzednikowi prawnemu skarżących przedmiotowego gruntu w użytkowanie. Jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi organu na skargę, interes ten wynikał z faktu, że decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia 10 grudnia 1966 r. grunt ten został oddany w użytkowanie Przedsiębiorstwu Państwowemu "DT. w budowie" w W., którego następcą prawnym zostało Przedsiębiorstwo DT. "C.". Organ stwierdził też, że przedmiotowy grunt Przedsiębiorstwo DT. "C." ma w swoim zarządzie, z tym że nie wskazał podstawy tego stwierdzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w niniejszej sprawie - wbrew twierdzeniu organu w odpowiedzi na skargę - nie ma jakichkolwiek dowodów świadczących, iż przekazanie użytkowania pomiędzy jednostkami państwowymi nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Poza tym w momencie utworzenia Przedsiębiorstwa DT. "C." w. obowiązywał pierwotny tekst powyższej ustawy i kwestię przekazania terenu pomiędzy jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania regulował przepis art. 10 ust. 4, a nie, jak to wskazał organ - art. 8 ust. 4 tej ustawy.
Zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach, o przekazaniu terenu pomiędzy jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu jego użytkowania decydowała na wniosek jednostki przejmującej - po zasięgnięciu opinii organu ds. gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium właściwej rady narodowej, który również powinien być zawiadomiony o przekazywaniu terenu - jednostka nadrzędna nad jednostką przekazującą. W aktach sprawy brak jednak jakichkolwiek dokumentów w tym zakresie i na żadne takie dokumenty nie powołuje się organ. W niniejszej sprawie zresztą zastosowanie tego trybu może budzić poważne wątpliwości, skoro nie było takiego okresu, ażeby Przedsiębiorstwo Państwowe "DT. w budowie" i Przedsiębiorstwo DT. "C." funkcjonowały jednocześnie. To ostatnie utworzone zostało z dniem 1 stycznia 1968 r. uchwałą Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia 21 listopada 1967 r. z przekształconego przedsiębiorstwa "DT. w budowie" w W.", a następnie, na podstawie tej samej uchwały, połączone z przedsiębiorstwem "CDT". Połączone przedsiębiorstwa otrzymały nazwę: Przedsiębiorstw DT "C." w W. i ono uznane zostało przez organ za stronę postępowania w niniejszej sprawie. Organ uznał Przedsiębiorstwo DT "C." za następcę prawnego Przedsiębiorstwa "DT. w budowie" i że na jego rzecz przeszło użytkowanie przedmiotowego terenu, aczkolwiek nie poczynił on w tym zakresie stosownych ustaleń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że w momencie tworzenia Przedsiębiorstwa DT. "C." obowiązywał dekret z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych /t.j. Dz.U. 1960 nr 18 poz. 111/, który przewidywał łączenie i likwidowanie przedsiębiorstw, natomiast nie przewidywał ich przekształcania /art. 18/. Nie przewidywało takiego przekształcenia również wydane na podstawie tego dekretu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 1952 r. w sprawie zasad i trybu likwidacji przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. nr 3 poz. 19/ oraz zarządzenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 27 stycznia 1951 r. w sprawie łączenia przedsiębiorstw państwowych /M.P. nr A-16 poz. 222/. Z powołanej uchwały Prezydium Rady Narodowej w W. wynika zaś jednoznacznie, że Przedsiębiorstwo "DT. w budowie" zostało najpierw przekształcone w Przedsiębiorstwo DT. "C.", a dopiero to przekształcone przedsiębiorstwo połączone z Przedsiębiorstwem "CDT".
Organ tych okoliczności w ogóle nie rozważył, zwłaszcza w kontekście prawa użytkowania. Nie dokonał też ustaleń co do stanu prawnego Przedsiębiorstwa DT. "C.", chociaż, zgodnie z art. 7 dekretu z 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 1952 r. w sprawie ustalenia i prowadzenia rejestru przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. nr 3 poz. 22/, podlegało ono wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych i osobowość prawną nabyło z dniem wpisu do rejestru. Takiemu wpisowi podlegało również Przedsiębiorstwo "DT. w budowie".
Akta sprawy nie zawierają także dokumentów potwierdzających, że Przedsiębiorstwo DT. "C." w. miało przedmiotowy grunt w zarządzie. Stosownie zaś do art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/, z dniem 1 sierpnia 1985 r. w zarząd przekształcało się dotychczasowe prawo użytkowania państwowych jednostek organizacyjnych.
Zdaniem Sądu, dokonanie przez organ nadzoru stosownych ustaleń jest niezbędne dla dokonania oceny, czy Przedsiębiorstwo DT. "C." w. miało przedmiotowy grunt w zarządzie w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a tym samym, czy miało przymiot strony i możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W.-M. z dnia 8 grudnia 1988 r.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez Spółkę Akcyjną DT. "C." w. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazano jako podstawy kasacyjne zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania /art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270; zwanej dalej - p.p.s.a./. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez oczywiste naruszenie art. 28 i art. 157 par. 2 Kpa, polegające na przyjęciu, że Przedsiębiorstwo DT. "C." nie jest stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także niewłaściwe zastosowanie art. 145 par. 1 pkt 1c p.p.s.a. przez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania zaistniałe w postępowaniu przed organem administracji miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego "w postaci błędnej interpretacji przepisów dekretu o przedsiębiorstwach państwowych z 26 października 1950 roku, które miało istotny wpływ na wynik sprawy".
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, skarżąca wskazała na naruszenie art. 141 par. 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się Sądu pierwszej instancji do stanowisk pozostałych stron postępowania oraz na naruszenie art. 106 par. 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania uzupełniającego z dokumentów, chociaż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Handlowo-Usługowa "S." w W. i Składnica Importowa Artykułów Przemysłowych "S." Spółdzielnia Osób Prawnych w W. wniosły o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W związku z regulacją zawartą w art. 183 p.p.s.a. należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z uwzględnieniem przesłanek określonych w par. 2 tegoż artykułu. Związanie Sądu granicami kasacji oznacza konieczność wskazania w skardze kasacyjnej między innymi jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacji polega zaś na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego kasację - uchybił sąd i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do ograniczenia swoich rozważań wyłącznie do zagadnienia prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut ich naruszenia, a także do kwestii trafności zarzutu naruszenia wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącą, chociaż zredagowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie czyni zadość wszystkim ustawowym wymaganiom, gdyż nie wskazuje odnośnie do art. 28 Kpa oraz art. 157 par. 2 Kpa określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. postaci naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego wyraża się natomiast pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość w tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji.
W tej sytuacji tylko po uwzględnieniu uzasadnienia przez skarżącą omawianej podstawy kasacyjnej można przyjąć, że w skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię art. 28 i art. 157 par. 2 Kpa, polegającą na przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że Przedsiębiorstwo DT. "C." nie ma interesu prawnego w występowaniu w charakterze strony w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym weryfikacji decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W.-M. z dnia 8 grudnia 1988 r. oraz decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W. z dnia 17 kwietnia 1989 r.
Oceniając ten zarzut zauważyć należy, że art. 157 par. 2 Kpa reguluje kwestie proceduralne związane ze wszczęciem postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, a więc w ogóle nie można go obejmować zarzutem w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Inaczej rzecz się ma odnośnie do art. 28 Kpa. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, jakim posługuje się powyższy przepis, może być bowiem wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia obowiązku lub uprawnienia. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należycie wyjaśnił problem prawidłowego zastosowania tego przepisu przez organ nadzoru. Trafnie też wskazał z punktu widzenia wykładni art. 28 Kpa, w jakim zakresie należy uzupełnić postępowanie dowodowe. Uzupełnienie tego postępowania jest konieczne, skoro podstawą uchylenia przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 20 sierpnia 1991 r. było nienależyte wyjaśnienie sprawy co do faktu, czy postępowanie o stwierdzenie nieważności weryfikowanych decyzji zostało wszczęte z wniosku podmiotu będącego stroną tegoż postępowania /art. 157 par. 2 Kpa/. Sąd Wojewódzki, wbrew poglądowi skarżącej, nie przesądził, że nie jest ona stroną postępowania nadzorczego.
Sąd ten prawidłowo także wywiódł, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji stronami postępowania są strony, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wszczynając postępowanie nadzorcze musi więc dysponować materiałem dowodowym wskazującym, że podmiot żądający wszczęcia postępowania ma w tym interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. W niniejszej sprawie dotychczas nie ma materiału dowodowego pozwalającego na jednoznaczne ustalenia w tej materii. Trudno w tej sytuacji przyznać skarżącej Spółce rację co do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 28 Kpa. Brak odpowiednich ustaleń nie pozwolił przecież temu Sądowi na miarodajną ocenę istnienia jej interesu prawnego w żądaniu przeprowadzenia czynności przez organ nadzoru.
Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych przez błędną ich wykładnię, to również nie zasługuje on na uwzględnienie, a to - tak jak poprzednio - ze względu na wadliwą i niepełną jego redakcję. Skarżąca w skardze kasacyjnej nie wskazała konkretnych przepisów tego dekretu i nie uzasadniła na czym ich ewentualna błędna wykładnia miałaby polegać. Uniemożliwia to rozpoznanie tego zarzutu, ponieważ Sąd rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej nie może domniemywać zakresu zaskarżenia oraz jego kierunków.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów o postępowaniu - art. 106 par. 3 i art. 141 par. 4 p.p.s.a. - podkreślić należy, że Sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przed organami administracji. Sąd może wprawdzie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, pod warunkiem jednak, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie /art. 106 par. 3 p.p.s.a./. Skarżąca w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim jakichkolwiek wniosków dowodowych nie zgłosiła. Skoro zaś dopuszczenie dowodu z urzędu niewskazanego przez stronę jest prawem sądu, a nie obowiązkiem, to trudno czynić Sądowi Wojewódzkiemu zarzut, że nie przeprowadził postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie.
Nie można też podzielić zarzutu dotyczącego sposobu sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdyż odpowiada ono wymogom określonym w art. 141 par. 4 p.p.s.a.; zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy oraz stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie oraz wskazania co do dalszego postępowania.
Konkludując, Sąd Wojewódzki nie naruszył w najmniejszym stopniu przepisów postępowania, na które wskazała skarżąca Spółka. Do skutecznego uwzględniania podniesionej przez nią podstawy kasacji przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymagane zaś byłoby naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł natomiast na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.