Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 3031/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Grupy Mieszkańców [...], reprezentowanych przez A. M., na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki rozważał czy przedmiot zaskarżonego zarządzenia (zbycie nieruchomości stanowiącej mienie komunalne, należące do Gminy [...]), należy do działań z zakresu administracji publicznej, gdyż tylko w tym przypadku dopuszczalne byłoby wniesienie skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 101 ust. 2a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Na tak postawione pytanie Sąd Wojewódzki udzielił odpowiedzi twierdzącej uznając, że zaskarżone zarządzenie nie jest czynnością cywilnoprawną, lecz władczym wyrażeniem woli zbycia tej nieruchomości wobec czego skarga, jako dopuszczalna, podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Mimo to skarga podlega oddaleniu, albowiem wnoszący skargę nie mają (z braku interesu prawnego) legitymacji do jej wniesienia. Według art. 101 ust. 2a w związku z art. 101 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy może wnieść grupa mieszkańców, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą lub zarządzeniem. Dla istnienia legitymacji do złożenia skargi potrzebne są dwa podstawowe elementy: 1) istnienie po stronie skarżących interesu prawnego lub uprawnienia związanego z treścią zaskarżanej uchwały lub zarządzenia, 2) naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia przez zaskarżaną uchwałę lub zarządzenie.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego w sprawie nie wystąpiła żadna z powyższych przesłanek, gdyż o istnieniu czyjegoś interesu prawnego (tym bardziej uprawnienia) można mówić wtedy, gdy da się wskazać normę prawa materialnego, wiążącą oczekiwania danego podmiotu z treścią tej sprawy. Musi więc istnieć realny (nie hipotetyczny albo dorozumiany), konkretny, bezpośredni i oparty o prawo związek między oczekiwaniami zainteresowanego a przedmiotem toczącej się sprawy. Oczekiwania skarżącej grupy mieszkańców ul. [...] i ich interes w tym, żeby wzdłuż tej ulicy pozostały rosnące tam drzewa nie są oparte o żadną konkretna normę prawną i nie mają żadnego realnego i bezpośredniego związku z treścią zaskarżonego zarządzenia, którego skutkiem jest zadecydowanie o sprzedaży działki należącej do Gminy [...]. Sprzedaż tej działki w żaden sposób nie zmienia sytuacji skarżących, gdyż każdoczesny jej właściciel, niezależnie od tego, czy jest to Gmina [...] (czy też inny nabywca tej nieruchomości) zobowiązani są do przestrzegania tych samych norm dotyczących ochrony środowiska i tych samych norm ograniczających prawo wycinania drzew, jako norm powszechnie obowiązujących. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie można również - jak wywodził pełnomocnik skarżących - opierać uprawnienia lub interesu prawnego tylko na fakcie, że należy się do wspólnoty mieszkańców Gminy [...]. Wymóg konkretności uprawnienia lub interesu prawnego w każdej sprawie wyklucza taką możliwość, która prowadziłaby do konieczności przyznania legitymacji skargowej w każdej toczącej się sprawie wszystkim mieszkańcom tej Gminy. Nie da się również wywieść interesu prawnego skarżących z przepisów prawa ochrony środowiska, gdyż byłby to tylko interes hipotetyczny, oparty - jak twierdzą sami skarżący - na przewidywaniu i na doświadczeniu życiowym. Gdyby rzeczywiście doszło do zagrożenia środowiska (wycinki drzew bez podstawy prawnej), mogłyby być uruchomione odpowiednie instrumenty prawne, jednakże byłaby to inna sprawa administracyjna, odrębna od rozpatrywanej. Skoro zatem po stronie skarżących brak jest uprawnienia lub interesu prawnego, związanego z treścią zaskarżonego zarządzenia, oznacza tym bardziej, że uprawnienie to lub interes nie mogły być przez to rozstrzygnięcie naruszone. Brak zatem legitymacji do wniesienia skargi prowadzić musi do oddalenia skargi (brak przesłanki materialno prawnej) a to zaś oznacza, że Sąd Wojewódzki nie mógł już badać pozostałych merytorycznych zarzutów skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 31 maja 2004 r. wniosła Grupa Mieszkańców [...] (zamieszkałych w budynku numer [...] przy ul. [...]), zastępowana przez adwokata K. L. W skardze kasacyjnej zarzucono:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U nr 142 poz. 1591 z 2001r.) w związku z art. 1 ust. 1, art. 7 ust. 1 p.12 i art. 50 tej ustawy oraz z art. 47b ust. 1 i 2, w związku z art. 2 ust. 1 p. 8 i ust. 2 p.4a i art. 2a p.l4a ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U nr 99 poz. 1079 i nr 100 poz. 1085 z 2001 r.),
- naruszenie przepisów art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153 poz. 1270), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zostały bowiem pominięte istotne dowody z dokumentów znajdujących się w aktach Sądu.
Według twierdzeń wnoszących skargę kasacyjną pojęcie "interesu prawnego" jest w doktrynie prawa i orzecznictwa odnoszone do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżanym aktem organu administracji. Jednakże pojęcie "uprawnienia" nie jest rozumiane tak jednoznacznie. Jest ono utożsamiane z pojęciem "interesu prawnego" ale przy równoczesnym poszerzeniu sfery tego interesu na "subiektywne i uzasadnione przekonanie skarżącego, że dane ustalenie narusza jego prawa", jak to wynika z przytoczonych w skardze kasacyjnej głosów doktryny. Poza tym art. 101 ust. 1 jest nie tylko przepisem "legis specialis" w odniesieniu do ogólnej normy przepisu art. 50 Ppsa, określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja do skargi przed sądem administracyjnym. Przepis ten poszerza obszar spraw objętych skargą. Dlatego też "naruszony interes prawny może wyrażać się zarówno w indywidualnie określonym prawie skarżącego jak i w prawach skarżącego jako członka danej wspólnoty gminnej..." (Kazimierz Bondarzewski i in. w: "Komentarz..." Lexis Nexis s.581, również w powołanym orzecznictwie oraz literaturze). W skardze kasacyjnej powołano się również na zdanie odrębne do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000r. OPS 11/2000.
Według twierdzeń skargi kasacyjnej Sąd w zaskarżonym wyroku wziął pod uwagę - jako jedyną - możliwość wywiedzenia legitymacji do wnoszenia skargi, z przepisów o ochronie środowiska, pomijając że obowiązek utrzymywania zieleni miejskiej ciążący na samorządzie gminnym stwarza dla mieszkańców danej gminy konkretne uprawnienia do korzystania z zieleni, wobec czego, czym innym jest realizowanie przez gminę ustawowych obowiązków wobec mieszkańców w zakresie utrzymywania zieleni miejskiej, a czym innym - przestrzeganie zasad ochrony przez osoby prywatne które jako właściciele nieruchomości nie mają żadnych obowiązków o charakterze publicznym w zakresie świadczeń na rzecz członków lokalnej wspólnoty.
Podniesiono ponadto, iż wyrażony w przepisie art. 74 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej obowiązek chronienia środowiska naturalnego przez władze publiczne konkretyzuje się w odniesieniu do samorządu gminnego w kilku ustawach a w konsekwencji prywatny właściciel zadrzewionej nieruchomości kierować się może wyłącznie własnym interesem i zagospodarować ją bez obowiązku dokonywania jakichkolwiek świadczeń na rzecz innych osób, a jeśli uzyska stosowne zezwolenie na wycięcie drzew może usunąć ze swojej działki wszystkie drzewa. Zmiana stanu prawnego nieruchomości, stanowiącej zieleń miejską, z gminnej na prywatną, natychmiast przekłada się na sposób dostępu do niej i dotychczasowe możliwości korzystania z niej przez mieszkańców gminy. Przytoczono również, że w toczącym się, kolejnym postępowaniu, o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tytuł zamierzenia inwestycyjnego zawiera już jednoznaczne sformułowanie: "budowa budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym na terenie działek nr 70/1 i 70/2.", a w tym, że przewiduje się nadwieszenie budynku nad działką nr 70/2, co polega na zajęciu przez nadwieszaną część budynku przestrzeni nad gruntem, czyli na co najmniej częściowym, zabudowaniu całej nieruchomości.
W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto zarzut nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem z uwagi na sprzeczny z prawem skład sądu orzekającego. Zaskarżone orzeczenie zostało podjęte w składzie trzech sędziów, z których dwóch było sędziami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 29 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w sprawach nieuregulowanych w tejże ustawie stosuje się przepisy o ustroju sądów powszechnych. Natomiast w myśl przepisu art. 46 § 1 tego prawa w składzie sądu może brać udział tylko jeden sędzia innego sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Przede wszystkim nie jest trafny, najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, podnoszący sprzeczność orzekającego w sprawie składu Sądu z przepisami prawa, który stanowi zarzut nieważności postępowania, toczącego się przed Sądem Wojewódzkim. Zarzut ten wynika z wadliwej wykładni art. 93 i art. 94 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U nr 153 poz. 1271 ze zm./, zwanej dalej w skrócie Przepisy wprowadzające.
Niewątpliwie słuszne jest założenie, przyjęte w wywodach skargi kasacyjnej, że zgodnie z art. 46 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz. U nr 98 poz. 1070 ze zm./, który ma zastosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U nr 153 poz. 1269/, w składzie sądu może brać udział tylko jeden sędzia innego sądu. Prawidłowo wykazują również wnoszący skargę kasacyjną, że w wydaniu zaskarżonego wyroku orzekało dwóch sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i jeden sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że naruszony został art. 46 par. 1 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz że w składzie orzekającym w niniejszej sprawie brali udział inni sędziowie niż sędziowie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W tym zresztą tkwi istota zagadnienia.
Pozostaje poza sporem, że orzekający w sprawie Sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostali do Sądu Wojewódzkiego przeniesieni, na podstawie art. 94 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające. Przepis ten stanowi że Prezes NSA po zasięgnięciu opinii Kolegium NSA, może przenieść sędziego NSA na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego w miejscowości, w której dotychczas pełnił służbę, z pozostawieniem mu prawa do wynagrodzenia i tytułu przysługującemu sędziemu NSA.
Wnoszący skargę kasacyjną nie dostrzegają, że powołany przepis art. 94 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające, wyraźnie dopuszcza /w związku z wdrażaniem reformy sądownictwa administracyjnego/, możliwość przeniesienia na stałe sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego na stanowisko sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mimo zachowania tytułu oraz uprawnień należnych sędziemu NSA. Zachowanie tytułu nie jest równoznaczne z zachowaniem stanowiska sędziego NSA. Co więcej po stałym przeniesieniu macierzystym sądem dla tych sędziów jest wojewódzki sąd administracyjny. Potwierdza to unormowanie art. 95 § 1 Przepisy wprowadzające, który /w odróżnieniu od stałego przeniesienia/, dopuszcza możliwość delegowania sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując ustawodawca, /w związku z wdrażaniem reformy sądownictwa administracyjnego/ wyraźnie rozróżnił dwie sytuacje a mianowicie przeniesienia na stałe sędziego NSA na stanowisko sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz delegowanie sędziego NSA do pracy w WSA. W pierwszym przypadku, z woli ustawodawcy, dochodzi do trwałego przeniesienia sędziego NSA do sądu wojewódzkiego, który na skutek tego aktu przeniesienia, staje się sędzią tego sądu, mimo zachowania tytułu sędziego NSA. W drugim przypadku - delegowania sędziego NSA do WSA - skutek jest jedynie czasowy i tylko sędzia delegowany jest sędzią innego sądu, w rozumieniu omawianych przepisów. Odmienne rozumienie przepisów art. 94 § 1 i art. 95 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające prowadziłoby do braku różnicy pomiędzy pojęciem przeniesienia i delegowania, co byłoby w ogóle niezrozumiałe i wypaczałoby sens tych unormowań. Przytoczona wykładnia art. 94 § 1 i art. 95 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające była już wielokrotnie prezentowana w orzecznictwie /por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 roku OSK 1249/04 /.
Z tych też względów nie są uzasadnione twierdzenia wnoszących skargę kasacyjną, jakoby sędziowie NSA powołani na te stanowiska przed wprowadzeniem dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, pozostają sędziami NSA. W konsekwencji zarzut nieważności postępowania, oparty na założeniu sprzeczności składu orzekającego z przepisami prawa, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Nie są również zasadne dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, zmierzające do wykazania posiadania interesu prawnego przez mieszkańców budynku nr 4 przy ul. [...], w czym skarga kasacyjna upatruje naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 1 ust. 1, art. 7 ust. 1 p.12 i art. 50 tej ustawy oraz z art. 47b ust. 1 i 2, w związku z art. 2 ust. 1 p. 8 i ust. 2 p.4a i art. 2a p.l4a ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Wprawdzie obszerne wywody skargi kasacyjnej dotyczące interesu prawnego są niezwykle interesujące i poparte poglądami doktryny prawa, jednakże należy je oceniać, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w kategorii wniosków de lege ferenda. Powołany przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie stanowi, że warunkiem zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest posiadanie interesu prawnego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem przedstawionym w motywach zaskarżonego wyroku, że o istnieniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy da się wskazać normę prawa materialnego, wiążącą oczekiwania danego podmiotu z treścią tej sprawy. Musi więc istnieć, w odróżnieniu od interesu faktycznego, realny i konkretny związek przyczynowy pomiędzy uprawnieniem zainteresowanego podmiotu a normą prawną na który ten podmiot się powołuje. Nie wystarczy, jak czynią to skarżący, powołanie się na przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o ochronie przyrody a w tym na obowiązek utrzymywania zieleni miejskiej, ciążący na samorządzie gminnym. Tak sformułowany ogólny obowiązek (utrzymywania zieleni miejskiej) trudno odnieść do konkretnych drzew lub pasa zieleni na konkretnej ulicy. Trafnie bowiem podniósł Sąd Wojewódzki, że oczekiwania wnoszących skargę, aby wzdłuż tej ulicy pozostały rosnące tam drzewa nie są oparte o żadną konkretna normę prawną i nie mają żadnego realnego i bezpośredniego związku z treścią zaskarżonego zarządzenia, którego skutkiem jest sprzedaż działki należącej do Gminy [...]. Przyjęcie koncepcji prezentowanej w skardze kasacyjnej oznaczałoby, że każdy mieszkaniec gminy byłby uprawniony do wniesienia skargi. To zaś niweczyłoby unormowanie przewidujące warunek posiadania interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Powyższej oceny nie zmieniają wywody skargi kasacyjnej, nawet gdyby je podzielić, co do tego, że osoby prywatne, jako właściciele nieruchomości, nie mają obowiązków o charakterze publicznym w zakresie utrzymywania zieleni miejskiej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wszystkie podmioty obowiązane są do przestrzegania zasad ochrony środowiska i przyrody, wobec czego, jak prawidłowo wyeksponował to Sąd Wojewódzki, w przypadku ich naruszenia byłaby już inna sprawa administracyjna.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione i nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 184 cyt. już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w sentencji.