Uzasadnienie
OSK 1274/04
Wyrokiem z dnia 2 marca 2004 r. II SA 2646/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę "P." Sp. z o.o. w W., w której prawa wstąpiła "S." Sp. z o.o. w W., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 19 lipca 2002 r. (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z 19 listopada 2001 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w W. działając z upoważnienia Zarządu Miasta W. nałożył na "P." Sp. z o.o. w W. karę pieniężna w wysokości 245.700 zł za zajęcie w okresie od 30 sierpnia 1999 r. do dnia 29 listopada 1999 r. pasa drogowego na drodze krajowej Al. A. rej. ul. P. i umieszczenie w nim reklam o łącznej powierzchni 180 m2. Organ wskazał, że strona w dniu 15 stycznia 1999 r. strona wystąpiła o zaopiniowanie konstrukcji reklamowych projektowanych w pasie drogi ul. L. przy garażach, które mogłyby stanowić zabezpieczenie garaży i skarpy. W dniu 27 stycznia 1999 r. wniosek ten otrzymał opinię negatywną, gdyż obejmował on rejon skrzyżowania i projektowanego węzła komunikacyjnego trasy "A.". Podczas kontroli dokonanej 30 sierpnia 1999 r. stwierdzono samowolne zajęcie pasa drogowego trasy "A." i umieszczenie w nim 16 tablic reklamowych. Wezwano stronę do usunięcia tych tablic w terminie do 14 września 1999 r. W dniu 11 października 1999 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich stwierdził wygaśnięcie decyzji z 11 września 1997 r. zezwalającej Adamowi M. na zajęcie pasa drogowego ul. L. rej. ul K. pod umieszczenie na nim garażu, pawilonu handlowo-usługowego i wiaty ze względu na niewnoszenie opłat. Pismem z 26 listopada 1999 r. "P." Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego w celu ustawienia 12 reklam, a jednocześnie ustawiła ona kolejne 4 reklamy. Wszystkie one zostały zdemontowane przez organ 29 listopada 1999 r. W odwołaniu od decyzji z 19 listopada 2001 r. strona podniosła, że wezwanie do usunięcia tablic otrzymała 13 września 1999 r. więc niewykonalne było jej usuniecie do 14 września 1999 r. Strona posiadała także umowę z dzierżawca tego terenu A. M., który posiadał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego do 10 września 2002 r., przy czym zobowiązano go do postawienia tablic reklamowych z tyłu garaży, i projekt w tej materii został pozytywnie zaopiniowany przez Inspektora Zarządu Dróg i Miejskich. Decyzją z 19 lipca 2002 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że w decyzji wydanej na rzecz A. M. nie było mowy o tablicach reklamowych, przeniesienie więc zezwolenia na inna osobę nie było możliwe. Zajęcie pasa drogowego przez stronę miało charakter samowolny, gdyż odwołująca się strona otrzymała negatywną opinię, co do propozycji lokalizacji tablic reklamowych w dniu 27 stycznia 1999 r., a więc wcześniejsza adnotacja Inspektora Zarządu Dróg Miejskich na piśmie A. M. z 26 sierpnia 1998 r. nie dawała stronie żadnych uprawnień. Organ podważył wiarygodność twierdzeń odwołującej się, iż miała trudności z demontażem tablic, podczas, gdy dostawiła 4 nowe tablice. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 7 - 10 Kpa. Twierdziła też, że działała w dobrej wierze, gdyż A. M. posiadał decyzję na zajęcie pasa drogowego, a przy tym projekt dotyczący ustawienia tablic był pozytywnie zaopiniowany przez Inspektora ZDM. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wcześniej wyroku stwierdził, że nawet w skardze przyznano, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było przeprowadzone w sposób prawidłowy. Usuwa to, odmiennie niż twierdzi skarżąca, wcześniejsze naruszenia prawa stwierdzone w wyroku NSA z 29 maja 2001 r. Skarżąca znała zakres decyzji wydanej 11 września 1997 r. A. M. Znała też treść negatywnej opinii z 27 stycznia 1999, powołującej się na przeszkody natury komunikacyjnej w ustawieniu tablic reklamowych. Skarżący miał, więc świadomość samowolnego ustawienia owych tablic reklamowych, a dodatkowo ustawił a dalsze 4 tablice.
W skardze kasacyjnej "S." Sp. z. o.o. w W. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego - par. 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 22 ze zm./ przez błędną wykładnię określenia "samowolne zajęcie pasa drogowego" i jego niewłaściwe zastosowanie w określonym stanie faktycznym i wniosła o uchylenie tego wyroku przez merytoryczne rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, iż Spółka została wprowadzona w błąd przez jej kontrahenta Adama M. Wszystkie działania Spółki nie dają podstaw do przyjęcia, iż jej działania miały charakter samowolny. Spółka działała w dobrej wierze, brak odpowiedzi na wniosek o przedłużenie terminu do ewentualnego demontażu tablic "mogło być traktowane jako uznanie argumentów skarżącego i milczącą akceptację stanu faktycznego". Błędnie uznano stan faktyczny sprawy jako odpowiadający stanowi opisanemu w par. 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 stycznia 1986 r. - przypisano skarżącemu samowolne zajęcie pasa drogowego, chociaż materiał dowodowy wskazuje, że Spółka działała w dobrej wierze bez świadomości naruszenia obowiązującego prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpatrywanej sprawie kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, praktycznie bowiem nie uzasadniono w niej zarzutu naruszenia par. 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./. Przepis ten stanowi: "Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu". W rozpoznawanej sprawie, na tle stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku Sądu I instancji nie może być cienia wątpliwości, iż Spółka "P." samowolnie zajęła pas drogowy pod ustawienie reklam. Podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności, iż Spółka została wprowadzona w błąd przez kontrahenta nie mogą mieć, żadnego znaczenia, skoro w sposób ewidentny bez zezwolenia ustawiono w pasie drogowym reklamy. Adnotacja urzędnika w żadnym przypadku nie może przecież zastąpić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Co więcej, mimo, iż nakazano Spółce usunięcie 12 reklam, Spółka, doskonale zdająca sobie sprawę z faktu braku zezwolenia, ustawiła dalsze 4 reklamy. W tej sytuacji zarzut niewłaściwej wykładni powołanego par. 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. jest nie tylko gołosłowny, ale dodatkowo całkowicie nietrafny.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.