Postanowienie NSA z 11 marca 2005 r., OSK 1281/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 11 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rafała K.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Gd 3537/01

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Zbigniew Rausz (spr)
Maria Połowniak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Rafała K. na decyzję Dowódcy Marynarki Wojennej w G. z dnia 30 sierpnia 2001 r. (...) w przedmiocie ustalenia wysokości zwrotu kosztów kształcenia postanawia odrzucić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

OSK 1281/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r. 3/II SA/Gd 3537/01 stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Marynarki Wojennej w G. z 30 sierpnia 2001 r. (...) w przedmiocie wysokości kosztów kształcenia podlegającego zwrotowi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że zaskarżoną decyzją Dowódca Marynarki Wojennej RP uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia wysokości kosztów utrzymania na kwotę 24.141,41 zł. podlegających zwrotowi przez por. Rafała K., zwalnianego z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej i ustalił równowartość kosztów utrzymania, podlegających zwrotowi przez Rafała K. na kwotę 24.255,48 zł. Organ swoje rozstrzygnięcie motywował tym, iż w dniu 13 lipca 2001 r. szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego rozkazem (...) w sprawie wypowiedzenia w resorcie obrotny narodowej jednostkowych wskaźników kosztów utrzymania stanów osobowych, ustalił nowe wysokości przedmiotowych wskaźników.

Rozkaz obowiązuje od daty jego podpisania tj. od 13 lipca 2001 r. Z uwagi na to, że Rafał K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu 31.08.2001 r. do wyliczenia przedmiotowych kosztów przyjąć należy stawki określone w wymienionym rozkazie.

Z uwagi na zmianę stanu prawnego po wydaniu decyzji przez organ I instancji należało uchylić tę decyzję w tej części.

Na decyzję organu odwoławczego skargę wniósł Rafał K., zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów prawa i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności.

Sąd podkreślił, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, Sąd sprawując kontrolę zaskarżonej nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności, Sąd stwierdził, "że narusza ona jedną z podstawowych zasad, tj. zakaz reformationis in peius, zawartą w art. 139 Kpa." Organ I instancji ustalił skarżącemu równowartość kosztów utrzymania podlegających zwrotowi na kwotę 24.141,42 zł. Natomiast organ odwoławczy w wyniku odwołania Rafała K. ustalił równowartość kosztów utrzymania podlegających zwrotowi na kwotę 24.255,48 zł. /tzn. o 114,06 zł. wyższą/. Treść orzeczeń organów I i II instancji wskazuje jednoznacznie na fakt, że organ odwoławczy wydał orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej, nie wskazując przy tym, iż orzeczenie organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza system społeczny - o czym mowa w art. 139 in fine.

Przepis ten - zdaniem Sądu - dopuszcza tylko w wyjątkowych wypadkach - wymienionych w tym przepisie - możliwość zmiany przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się. W takiej sytuacji organ odwoławczy jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w tym przepisie.

Brak przesłanek z art. 139 Kpa do zmiany decyzji na niekorzyść strony powoduje, że decyzja organu odwoławczego, wydana z naruszeniem zasady reformationis in peius, jest dotknięta wadą nieważności. W związku z tym zaskarżoną decyzję jako rażąco naruszającą prawo należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skargę kasacyjną wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rafał K. reprezentowany przez radcę prawnego Marię L. D. Zaskarżając ten wyrok wobec braku rozstrzygnięcia w części dotyczącej odniesienia się do wniosku skarżącego o uchylenie decyzji I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wnoszono o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku w zakresie nie rozstrzygniętej części skargi, dotyczącej wniosku o uchylenie decyzji organu administracyjnego I instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji dwóch instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 czerwca 2004 r. stwierdził nieważność decyzji organu II instancji tj. Dowódcy Marynarki Wojennej. W sytuacji uznania za nieważną decyzji II instancji przez Sąd, decyzja organu I instancji wróciła do stanu przed wniesieniem odwołania i tym samym uprawomocni się po upływie 30-dniowego terminu od daty otrzymania wyroku WSA. Wprawdzie zgodnie z treścią art. 134 par. 1 /ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jednak winien wziąć pod uwagę wszelkie naruszenie prawa. Ponieważ decyzja I instancji wydana została z naruszeniem prawa, co szczegółowo zostało podniesione w skardze do WSA, rozstrzygnięcie ten kwestii winno znaleźć się w orzeczeniu Sądu, jako że takie rozstrzygnięcie mieściłoby się granicach przedmiotowej sprawy i stanowiłoby zabezpieczenie słusznego interesu strony skarżącej. Ustalenie przez organ I-ej instancji równowartości kosztów, jaką winien zwrócić skarżący po odejściu ze służby wojskowej, zostało oparte na błędnej podstawie prawnej. Ustawa z 30.06.1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w art. 80 ust. 2 pkt 1 upoważniła Ministra Obrony Narodowej do określenia w drodze rozporządzenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów i nauki oraz zasady i tryb ich zwracania. Minister Obrony Narodowej w par. 133 rozporządzenia z 19.12.1996 r. wydanego w wykonaniu powyższej delegacji stwierdził, że równowartość powyższych kosztów "ustala się na podstawie wynikających z odrębnych przepisów norm budżetowych określających jednostkowe wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza, obowiązujących w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Oczywistym jest, że równowartość kosztów poniesionych w czasie studiów lub nauki różni się od równowartości kosztów obowiązujących w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Odmienna regulacja dokonana przez Ministra w stosunku do dyspozycji zawartej w art. 80 ust. 1 omawianej ustawy nie może stanowić źródła prawa, co wynika z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W przedmiotowej sprawie wskaźniki kosztów utrzymania żołnierzy nie zostały określone przez Ministra Obrony Narodowej lecz bez upoważnienia ustawowego rozkazem Szefa Sztabu Generalnego WP (...) z 6.03.2000 r. w sprawie wskaźników kosztów utrzymania żołnierza. Takie uregulowania kwestii omawianych kosztów jest sprzeczne z treścią art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 80 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Z tych względów biorąc pod uwagę oczywiste naruszenie prawa przy wydaniu decyzji przez organ I instancji oraz fakt, iż w chwili obecnej skarga kasacyjna stanowi możliwość dochodzenia swoich praw przez skarżącego, wnoszono jak w petitum skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, wprowadził dwojakiego rodzaju wymagania, którym powinna odpowiadać skarga kasacyjna. Po pierwsze powinna ona czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, wymienionym w art. 46 oraz art. 47 powołanej ustawy. Po drugie, skarga kasacyjna powinna spełniać wzmagania szczególne właściwe tylko dla niej - jak podkreśla się w doktrynie, mające charakter materialny - a mianowicie powinna zawierać:

1. orzeczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości czy w części,
2. przytoczenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie,
3. wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia,
4. oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

O ile uzupełnienie wymagań wymienionych w pierwszej kolejności, przewidzianych dla pism w postępowaniu sądowym stanowi brak, który może zostać uzupełniony w trybie art. 49 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to niespełnienie wymagań szczególnych przewidzianych tylko dla skargi kasacyjnej wymienionych w cyt. art. 176 po wyrazie "oraz" nie podlega sanacji. Brak jednego z tych istotnych elementów skargi kasacyjnej sprawia, że wniesione pismo nie może być uznane za ważnie wniesiona skargę kasacyjną, co podkreśla możliwość nadania jej dalszego biegu. Powoduje to, że skarga kasacyjna nie spełniająca wymagań merytorycznych, podlega odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 178 wymienionej ustawy z tego względu, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę zgodnie z art. 183 omawianej ustawy - poza kwestią nieważności postępowania, którą Sąd z urzędu bierze pod uwagę - w granicach skargi kasacyjnej, nie może on domniemywać ani podstawy - prawnej - na której opiera się skarga kasacyjna, ani też zakresu zaskarżenia oraz jego kierunków. Istotne znaczenie ma więc zawarcie w skardze kasacyjnej obok przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia Sądu I instancji z zaznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany orzeczenia. Pozwala to na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto w skardze kasacyjnej musi znaleźć się wyraźne wskazanie, czy dotyczy ona całego orzeczenia Sądu pierwszej instancji, czy też jedynie jego części. Decyduje to bowiem o przedmiocie kasacji oraz prawomocności orzeczenia pierwszoinstancyjnego w części niezaskarżonej. Braki skargi kasacyjnej w omawianym zakresie uniemożliwiają rozpoznanie sprawy. Podkreślić tu należy, że w celu zapewnienia skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu - stawianego przez ustawę - ustawodawca w art. 175 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadził przymus adwokacko-radcowski dla jej sporządzenia. Wymogi bowiem jakie stawia skardze kasacyjnej art. 176 ustawy sprawiają, że musi być ona sporządzona przez osoby profesjonalnie trudniące się obsługą prawną. Zakłada się, że osoby te - z racji wykonywanego zawodu - znają, a przynajmniej powinny znać - zasady obowiązujące przy sporządzaniu skargi kasacyjnej. Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt rozpatrywanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna wniesiona przez Rafała K. nie w pełni odpowiada wymaganiom stawianym tego rodzaju środkom zaskarżenia, wymienionym w art. 176 ww. ustawy. W zasadzie z przesłanek wymienionych w art. 176 ustawy, o których wyżej mowa, a które mają charakter materialny - ponieważ dotyczą podstawowych elementów konstrukcyjnych skargi - skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zawiera oznaczenie zaskarżonego wyroku bez wskazania czy jest on zaskarżony w całości lub części oraz przytoczenie podstaw kasacyjnych, stanowiących naruszenie przepisów postępowania bez wykazania, czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak przy tym wynika z treści skargi, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17.06.2004 r. został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego "wobec braku rozstrzygnięcia w części dotyczącej odniesienia się - Sądu - do wniosku skarżącego o uchylenie decyzji I-ej instancji". Mogłoby to wskazywać, iż przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną jest powyższy wyrok w całości, ale przeczy temu część wnioskowa skargi, w której domagano się przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, ale tylko w zakresie "nie rozstrzygniętej części skargi dotyczącej wniosku o uchylenie decyzji organu administracyjnego I instancji".

Co z kolei wskazywałoby, że rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku w postaci stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego skarżący w istocie nie kwestionuje, chciałby natomiast aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozstrzygnięciem swym objął jeszcze jedną decyzję organu pierwszoinstancyjnego. Przypuszczenie to potwierdzałoby fakt, że skarga kasacyjna nie zawiera - wbrew wymogowi cyt. art. 176 ww. ustawy - w ogóle wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku z zaznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, a tylko - jak wykazano - żądanie przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w zakresie dotyczącym wniosku skargi sądowoadministracyjnej, odnośnie uchylenia przez Sąd także decyzji organu administracyjnego orzekającego w pierwszej instancji.

Powyższe wskazuje, że skarga kasacyjna Rafała K. poza przytoczeniem podstaw kasacyjnych /i to w sposób nie w pełni odpowiadający wymogom ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ nie zawiera pozostałych niezbędnych elementów konstrukcyjnych jakich wymaga od tego rodzaju środka zaskarżenia art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /brak wskazania czy objęty skargą kasacyjną wyrok, skarżony jest w całości czy w części, a także brak wniosku o uchylenie lub zmianę wyroku z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany/.

Tego rodzaju skarga pozbawiona podstawowych elementów konstrukcyjnych jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 i 180 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na marginesie tylko należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nieważności decyzji organu odwoławczego, nie spowoduje uprawomocnienia się decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ zniesienie decyzji organu II-ej instancji spowodowało, że odżyło odwołanie skarżącego, które organ odwoławczy ponownie obowiązany będzie rozpoznać.