Uzasadnienie
Wyrokiem Z dnia 26 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w Łodzi, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 1.08.2002 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie opłaty adiacenckiej.
W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, co następuje:
Decyzją z dnia l4 sierpnia 2001 r. Prezydent Miasta Łodzi zatwierdził podział nieruchomości położonej w Łodzi przy ul.[...] –działka [...] na działki [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 24.08.2001 r.
Po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu w dniu 28.12.2001 r. postępowania decyzją z dnia 16 maja 2002 r. Zarząd Miasta Łodzi ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, opierając się na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 16.10.2001 r. Stawkę procentową opłaty zastosowano stosownie do treści uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001 r., która weszła w życie 23 kwietnia 2001 r. (14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 9 kwietnia 2001 r.). Skoro w następstwie podziału działki [...] – jak wynika z opinii rzeczoznawcy – wartość nieruchomości wzrosła z kwoty 1.882.660.oo zł do kwoty 2.0 34.76o.00 zł ustalono zgodnie z określona wyżej stawką opłatę w kwocie 76060.00 zł i zobowiązano do jej zapłacenia użytkownika wieczystego "[...]" S.A. w Łodzi.
W złożonym od tej decyzji odwołaniu spółka "[...]" podniosła, że podział przedmiotowej nieruchomości nie spowodował podwyższenia wartości działek powstałych w wyniku podziału z powodu powszechnej stagnacji na rynku obrotu nieruchomościami.
Ponadto zakwestionowała opinię rzeczoznawcy stwierdzając, że w związku z podziałem przedmiotowej nieruchomości nie nastąpił wzrost jej wartości i powołała się w tym zakresie na pisemną opinię innego rzeczoznawcy majątkowego T. T..
Decyzją z dnia 1.08.2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu w/w odwołania utrzymało zaskarżona decyzje w mocy. Zdaniem organu odwoławczego sporządzony na zlecenie Zarządu Miasta Łodzi operat szacunkowy wskazuje na wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Prawidłowość tej wyceny nie budzi zastrzeżeń bowiem "wartość nieruchomości określono w sposób przewidziany ustawą o gospodarce nieruchomościami, stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.07.1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612) oraz zgodnie ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych". Opinia jest jasna i czytelna. Do analizy przyjęto transakcje zrealizowane na rynku lokalnym w okresie od 1998 do 2001 r., których przedmiotem było prawo użytkowania wieczystego działek przeznaczonych w planie miejscowym pod budownictwa przemysłowe. Przedstawiona przez skarżącą spółkę opinia rzeczoznawcy majątkowego Tomasza Teligi nie może stanowić dowodu w sprawie ponieważ "nie jest ona operatem szacunkowym lecz poglądem na temat trudności w ustaleniach co do wzrostu wartości dzielonych nieruchomości zabudowanych, opartym na osobistych obserwacjach rynku nieruchomości".
W złożonej od powyższej decyzji skardze do sądu spółka "[...]" w Łodzi, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniosła, że organ odwoławczy bezkrytycznie odniósł się do zleconej przez organ I instancji wyceny rzeczoznawcy majątkowego A. T.. Ponadto dodała, że stosowanie opłat adiacenckich w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budzi wątpliwości. Gmina nie ponosi w tym przypadku żadnych kosztów związanych z tworzeniem nowego układu przestrzennego. Natomiast dla właściciela czy też użytkownika wieczystego podział taki wiąże się z koniecznością zapewnienia przez właściciela dojazdu do nowoutworzonych działek, poprzez sieć dróg wewnętrznych. Nieruchomości zabudowane mają często charakter nieruchomości fabrycznych, których podział przeprowadza się w celu zbycia części zbędnego majątku na rzecz wieloletnich najemców lub dzierżawców, angażujących własne środki w nakłady inwestycyjne na wydzielonych działkach. W odniesieniu do tych nieruchomości trudno ustalić czynniki mające wpływ na wzrost wartości rynkowej nieruchomości po podziale. Brak jest w takiej sytuacji właściwych kryteriów doboru odpowiednich transakcji nieruchomości przy tak zwanym "podejściu porównawczym". W niniejszej sprawie nie zostały wykazane cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej w przedstawionych przez biegłego transakcjach porównawczych".
Uwzględniając w/w skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Zarządu Miasta Łodzi.
Zdaniem sądu opłata adiacencka to rodzaj świadczenia na rzecz gminy z tytułu korzyści jakie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości odnosi z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest jego nieruchomość, takich działań, które zwiększają wartość rynkową nieruchomości.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego a także w piśmiennictwie nie prezentowano poglądu prawnego, zgodnie z którym art. 98 ust.4 odnosi się tylko do stanów faktycznych, o których mowa w art.98 ust.1 cyt. ustawy. Tego rodzaju zastrzeżenia nie zawiera ust.4 art.
- Uznać wobec tego należy, że wymieniona w tym przepisie opłata adiacencka odnosi się do wszystkich rodzajów podziałów nieruchomości z ustaleniem jako przesłanki niezbędnej do jej ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości.
Dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji publicznej podstawowe znaczenie miała kwestia fakultatywności podjętej decyzji. Z treści art. 98 ust.4 cyt. ustawy wynika, że organy administracji "mogą ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką". Od uznania organów zależeć więc będzie czy nastąpi obciążenie w/w opłatą. Zakres swobody organu działającego, w ramach uznania administracyjnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7 kpa. Decyzje uznaniowe wymagają szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia, z którego wynikałoby, że orzekający organ rozważył wszystkie prawne i faktycznie aspekty danej sprawy, przed uczynieniem użytku ze swoich uprawnień.
Tego rodzaju rozważań zaskarżona decyzja nie zawiera.
W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, podniosło następujące zarzuty: "1. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21.09.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art., 1 § 2 – Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit.a – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez "rażąco błędną wykładnię i przyjęcie, iż w przypadku stwierdzenia, że przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej są spełnione organ administracji może odstąpić od wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, bowiem właściciel ma uzyskać korzyści z faktu dokonania podziału".
Niewłaściwe zastosowanie art. 192 – Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że "zakres kontroli sądowej w przypadku decyzji uznaniowej jest nieograniczony i odnosi się również do oceny ich słuszności i celowości".
- Naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 i 7 kpa przez "zastosowanie i błędna ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II i I instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie art. 7 kpa jest naruszeniem prawa materialnego; - art. 141 § 4 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że nie do przyjęcia jest wyrażony przez sąd pogląd dotyczący stosowania art. 98 ust.4 – ustawy o gospodarce gruntami, że mimo iż spełnione zostały przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej, organ może odstąpić od jej ustalenia, bowiem wydaje decyzje w granicach uznania. W przedmiotowej sprawie organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego bowiem ustalono opłatę adiacencką w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w szczególności operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.
Dokonana przez sąd ocena dotyczyła słuszności i celowości wydanych decyzji, co wykraczało poza granice określone w art. 1 § 2 – Prawa o ustroju sądów administracyjnych.
Ponieważ uzasadnienie sądu nie zawiera wskazówek co do dalszego postępowania przeto naruszony został art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Spółka [...]. w Łodzi, wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się przede wszystkim do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ust.4 – ustawy z dnia 1` sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnie przez sąd sprowadzającą się do przyjęcia, że mimo iż spełnione zostaną przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej organ administracji może odstąpić od jej ustalenia, a także do naruszenia art. 1 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit., a – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że zakres kontroli sądowej w przypadku decyzji uznaniowej jest nieograniczony "i odnosi się również do oceny ich słuszności i celowości".
Reasumując stwierdzić należy, iż istota zawartych w skardze zarzutów sprowadza się do zakresu kontrolowania przez sąd decyzji uznaniowych. Uchylając bowiem wydane przez organy administracji decyzje, ustalające opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, Sąd I instancji uznał, że w związku z fakultatywnym charakterem decyzji wydawanej na podstawie art.98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami organy administracji winny uzasadnić dlaczego mimo braku obowiązku skorzystały z możliwości decyzji ustalenia opłaty adiacenckiej.
Wbrew przedstawionym w skardze kasacyjnej zarzutom wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko sądu w tym względzie jest prawidłowe.
Materialno-prawną podstawę kontrolowanej przez sąd decyzji stanowi art. 98 ust.4 – ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści jego wynika, że jeżeli w następstwie podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką. Tak sformułowany przepis pozostawia uznaniu organów administracyjnych wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką, właśnie w sytuacji kiedy w następstwie podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Tak więc mimo spełnienia przesłanki jaką jest wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału organom administracyjnym stworzono możliwość wyboru określonej konsekwencji prawnej. Korzystając jednakże z możliwości określonego rozstrzygnięcia winny one mieć na uwadze, że wybór taki nie może być dowolny. Zatem decydując się na wydanie w warunkach niniejszej sprawy decyzji ustalającej opłatę adiacencką obowiązkiem organów było uzasadnić dlaczego uznały za stosowne skorzystać z przewidzianej w tym przepisie możliwości. Fakultatywność wydawania decyzji na podstawie art. 98 ust. 4 cyt. ustawy sprowadza się do tego, że właśnie mimo zaistnienia przesłanki wzrostu poprzedniej wartości nieruchomości organ nie musi (decyzja "związana") a jedynie może ją wydać. Skoro jednak z tej możliwości skorzystał ma obowiązek wskazać czym się kierował dokonując takiego wyboru. Winien on być poprzedzony wszechstronnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ administracyjny działający na podstawie przepisów prawa materialnego, które przewidują uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Brak tych rozważań nasuwa przypuszczenie, że organy administracji ustalając opłatę adiacencką kierowały się wyłącznie względami fiskalnymi. Uznanie administracyjne – będące ściśle określoną sferą swobody pozostawionej organom przez ustawę – nie oznacza w żadnym wypadku prawa organu administracji do dowolnego działania. Decyzje wydane w granicach t.zw. uznania administracyjnego nie są wyłączone spod obowiązku ich uzasadnienia na zasadach ogólnych, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Trafnie więc zauważył sąd I instancji, że wymagają one szczególnie wnikliwego uzasadnienia, z którego powinno wynikać, iż przed uczynieniem ze swego uprawnienia użytku orzekający organ rozważył wszystkie faktyczne i prawne aspekty sprawy.
Z powyższych wyżej przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione na zasadzie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegały oddaleniu.