Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lipca 2004 r. Sygn. akt 7/IV SA 5276/02, po rozpatrzeniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "..." w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2002 r., którą Burmistrz Gminy W. zatwierdził zamienny projekt budowlany i zezwolił firmie D. S.A. na budowę parkingu naziemnego, w ramach I etapu, w miejsce garażu wielopoziomowego dla realizowanego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Burmistrz Gminy W. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił firmie D. S.A. na budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, w skład którego wchodzą budynki mieszkalne A, B, C, D, E, F, G, H (bud. F, G, H z parkingami podziemnymi), budynek garażu wielopoziomowego, budynek wartowni, 3 stacje transformatorowe, zagospodarowanie terenu (place zabaw, zieleń, dojścia, dojazdy, śmietniki) na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Burmistrz Gminy W. zatwierdził zamienny projekt budowlany polegający na zmianie ośmiu sztuk oszklonych werand na ostatnich kondygnacjach w budynkach B, C, D, E. Kolejną decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Burmistrz Gminy W. zatwierdził zamienny projekt budowlany polegający na zaprojektowaniu w miejsce wielopoziomowego garażu, parkingu naziemnego, który ma stanowić rozwiązanie tymczasowe.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowo Budowlana [...], która podnosi, iż zgodnie z decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] i Nr [...] inwestor był zobowiązany do wybudowania miejsc parkingowych ze współczynnikiem 1,3 w stosunku do ilości mieszkań. Zaskarżona decyzja spowoduje zmniejszenie tego współczynnika do 0,89 w stosunku do ilości budowanych mieszkań. Mieszkańcy budowanego osiedla będą na skutek tego, zmuszeni do korzystania z miejsc parkingowych na terenie sąsiedniego osiedla - [...]. Poza tym w projekcie przewidziano 94 miejsca parkingowe w ulicy [...], co spowoduje zniszczenie zabytkowej [...] objętej ochroną.
Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania, decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, zatwierdzenie projektu zamiennego nie narusza ustaleń wynikających z decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2000 r. o warunkach za budowy i zagospodarowania terenu. Poza tym inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Proponowana zmiana ilości i lokalizacji miejsc parkingowych została zaopiniowana przez Zarząd Dróg Miejskich (opinia Nr [...] z dnia [...].06.2002 r.). Inwestor zawarł z Gminą porozumienie z dnia [...].05.2002 r. w sprawie wspólnej realizacji ul. [...] wraz z zatokami postojowymi, docelowo jako II etap inwestycji zostanie zrealizowany garaż naziemny.
Na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana [...] wniosła skargę (pismo z dnia [...].12.2002 r.) do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:
- naruszenie przepisów postępowania art.. 7, 77 § 1, 136 i 107 § 3 kpa. co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- naruszenie przepisów prawa materialnego art. 35 ust. 1 pkt 1a i 1b Prawa budowlanego oraz art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną ich wykładnię.
Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji nie są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonym uchwałą nr XXXV/199/92 z dnia 28.09.1992 r. oraz decyzją Nr [...] Burmistrza Gminy W. z dnia [...] października 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niezgodność ta powstała na skutek zaniechania budowy garażu wielopoziomowego, zmniejszenia ilości miejsc parkingowych, co powoduje zmniejszenie ustalonego wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu współczynnika 1,3 na 0,89. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest ostateczna, nie została zmieniona i zgodnie z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Interpretacja, że opinia dotycząca wskaźnika miejsc parkingowych zawarta w w/w decyzji, ma jedynie charakter zalecenia i nie jest wiążącym elementem decyzji, jest błędna.
Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lipca 2004 r. przyjął, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ jest zobowiązany do zbadania zgodności planowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalane w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej w decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany dokonał innych ustaleń w zakresie wskaźnika miejsc parkingowych, niż wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to w ocenie Sądu, stanowi rażące naruszenie wyżej powołanego art. 47 ustawy. Pismo Zarządu Dróg Miejskich w sprawie obniżenia wskaźnika miejsc parkingowych, niezależnie od jego treści, nie może mieć wpływu na ustalenia zawarte w ostatecznej decyzji administracyjnej.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2004 r. sygn. akt 7/IVSA 5276/02, skargę kasacyjną wniósł inwestor "D." S.A. w W., reprezentowany przez adwokata A. S., zarzucając temu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Gminy W. Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. - wydana została w sposób oczywiście sprzeczny z dyspozycją tego przepisu.
Wskazując na powyższą podstawę, pełnomocnik skarżącej wnosi o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "..." w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r.,
- zasądzenie od skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "..." w Warszawie na rzecz "D." S.A. kosztów postępowania kasacyjnego – według norm przepisanych.
W ocenie inwestora, wykładnia art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dokonana w zaskarżonym wyroku, jest błędna. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wiąże organ wydający pozwolenie na budowę jedynie w takim zakresie, jak wynika z art. 42 ust. 1 ustawy. Jeżeli zatem zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu ustalenia wykraczają poza zakres wynikający z ww. przepisu, nie wiążą organu wydającego pozwolenie na budowę. Rzeczą Sądu było rozważenie, czy wprowadzenie do decyzji z dnia [...] października 2000 r. uzgodnionego z ZDM wskaźnika miejsc parkingowych 1,3 wynikało z przepisów prawa – ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też z przepisów szczególnych. W świetle tezy wyroku z dnia 1 marca 2001 r. IV SA 20/00, określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnika miejsc parkingowych wyłącznie na podstawie opinii ZDM, miało jedynie charakter zalecenie, które nie wiązało organu wydającego pozwolenie na budowę.
Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "..." w odpowiedzi na skargę, wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz SMB "..." kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa.
W ocenie Sądu, zarzut skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Należy zgodzić się z poglądem, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wiąże organ wydający pozwolenie na budowę w takim zakresie, jaki wynika z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak teza ta, zaczerpnięta z wyroku NSA z dnia 1 marca 2001 r. IV SA 20/00, w niniejszej sprawie, nie może świadczyć o błędnej wykładni art. 47 ww. ustawy. Wręcz przeciwnie, świadczy o tym, że decyzja z dnia [...] października 2002 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2002 r. zostały wydane z naruszeniem art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Jak wynika z analizy osnowy decyzji Burmistrza Gminy W. Nr [...] z dnia [...] października 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskaźnik 30 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej usług oraz 1,3 miejsca parkingowego na mieszkanie, zostały zawarte w "pkt 4 Warunki obsługi komunikacyjnej" tej decyzji, co odpowiada art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższy przepis przewiduje, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna między innymi określać "warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji". Bezzasadny więc całkowicie jest pod względem prawnym, wywód skargi kasacyjnej zmierzający do wykazania, że określany w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnik miejsc parkingowych, jest jedynie "zaleceniem", a nie postanowieniem wiążącym organ wydający pozwolenie na budowę. Fakt, że wskaźnik ten był ustalany na podstawie opinii ZDM, nie zmienia tego, że po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskaźnik ten stał się jednym z postanowień tej decyzji, która stała się ostateczna i podlega ochronie, zgodnie z art. 16 § 1 kpa. Należy również zwrócić uwagę na to, że obniżenie tego wskaźnika z 1,3 na 0,89 faktycznie powoduje zmniejszenie ilości przewidzianych wcześniej miejsc parkingowych, a to nie jest bez znaczenia dla przyszłych mieszkańców projektowanej inwestycji i dla mieszkańców sąsiednich osiedli. Poza tym, zgodnie z obowiązującym miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego i pkt 4.2. w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestor powinien zabezpieczyć miejsca parkingowe na działce własnej, a nie na terenie nie należącym do niego, jak przewidziano to w decyzji z dnia [...] października 2002 r.
Zgodnie z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, tymczasem chyba o tej zasadzie zapomniał Burmistrz Gminy W., który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2000 r., a następnie decyzję z dnia [...] października 2002 r., sprzeczną z tą pierwszą.
W świetle powyższych okoliczności, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.