Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Władysława T., Anny Marii V., Adama Zygmunta T., Róży Marii P., Stefana Pawła T., Juliusza T., Marka T., Aleksandra T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 12 kwietnia 2002 r., (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego. Uzasadniając powyższe orzeczenie sąd podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzjami z dnia 19 czerwca 2004 r. oraz 12 kwietnia 2002 r. zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-Ś. z dnia 30 sierpnia 1977 r., (...) w przedmiocie sprzedaży Elżbiecie i Tadeuszowi K. lokalu nr 16 w budynku położonym w W. przy Al. N. 15.
Podstawą żądania, następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-Ś. była decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dni 17 grudnia 1997 r., (...) stwierdzająca, iż decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 15 maja 1952 r. w przedmiocie odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom nieruchomości warszawskiej przy Al. N. 15 prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, w zakresie dotyczącym lokali nr 10, 12, 14 i 16 w budynku położonym na tym gruncie wraz z przypadającymi na te lokale częściami wspólnymi budynku i jego urządzeń, a także udziałami w użytkowaniu wieczystym, została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie stwierdzająca jej nieważność.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmawiając decyzjami z dnia 19 czerwca 2000 r. oraz z dnia 12 kwietnia 2002 r. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie sprzedaży Tadeuszowi i Elżbiecie K. lokalu nr 16 w budynku położonym przy Al. N. 15, wskazało, że wnioskodawcom brak jest przymiotu stron postępowania zakończonego decyzją objętą żądaniem stwierdzenia nieważności. Kolegium w uzasadnieniu decyzji ostatecznej podkreśla, że wbrew twierdzeniom wnioskodawców w dalszym ciągu wiążąca jest treść decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 15 maja 1952 r., (...), która w części dotyczącej sprzedanych lokali nr 10, 12, 14 i 16 nie została wycofana z obrotu prawnego. Wskazywana przez wnioskodawców decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 17 grudnia 1997 r. dotyczy stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej jedynie w zakresie nie obejmującym substancji przekazanej we władanie innych osób i tym samym tylko te osoby mogą być stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia powołano się na treść niepublikowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2001 r., I SA 505/00, zgodnie z którym jeśli decyzja nadzorcza ograniczona jest do stwierdzenia, że decyzję dekretową wydano z naruszeniem prawa to nie przywraca ona tytułu do lokali właścicielom nieruchomości warszawskiej oraz nie stanowi źródła ich interesu prawnego legitymującego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o sprzedaży lokali.
Następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości zaskarżając wskazane wyżej decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucili naruszenie art. 28 Kpa poprzez odmówienie im przymiotu strony a także naruszenie art. 160 Kpa przez nieuwzględnienie, że przysługuje im roszczenie o odszkodowanie z powodu wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności co usprawiedliwia uznanie ich legitymacji do działania jako strony postępowania. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 7, 77, 80, 107 par. 3 Kpa polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe wyjaśnienie sprawy, nieuwzględnienie całego materiału dowodowego, a także wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji. Skarżący wskazują, że swój interes prawny i tym samym czynną legitymację do występowania w postępowaniu w charakterze strony wywodzą z treści art. 160 Kpa oraz faktu bycia spadkobiercami byłych właścicieli nieruchomości. Kwestionują ponadto pogląd, zgodnie z którym nie przysługuje im status strony w postępowaniu z racji faktu, iż nie dysponują tytułem prawnym do lokalu, gdyż właśnie podważana decyzja pozbawia ich możliwości odzyskania tego tytułu prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej niesie za sobą zniesienie jej skutków ex tunc. Okoliczność, że w stosunku do części powyższej decyzji została stwierdzona jej nieważność, w części zaś ograniczono się jedynie do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa nie wynika z odmiennej ich oceny a jedynie z konieczności ochrony nabywców przedmiotowych lokali działających w dobrej wierze. Jednocześnie podnoszone jest, iż wbrew twierdzeniom Kolegium, fakt wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie uniemożliwia wydania decyzji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko wskazane w uzasadnieniu decyzji ostatecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku podkreśla się, że decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 17 grudnia 1998 r. stwierdzona została nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 15 maja 1952 r. jedynie w części nie obejmującej sprzedanych lokali, w pozostałym zaś zakresie zostało tylko stwierdzone wydanie decyzji z naruszeniem prawa. To ostatnie stwierdzenie oznacza, że Skarb Państwa wprawdzie wadliwie lecz skutecznie nabył własność lokali. Odwołując się do treści art. 28 Kpa, sąd podnosi, że stroną postępowania jest każdy, czyjego uprawnienia lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie sprzedaży przedmiotowego lokalu dotyczyło sfery interesów jego ówczesnego właściciela czyli Skarbu Państwa. W przekonaniu sądu, źródłem legitymacji do występowania w postępowaniu nie jest również art. 160 Kpa, który stanowi jedynie podstawę roszczeń odszkodowawczych dla strony, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji lub wydania jej z naruszeniem prawa.
W dniu 9 czerwca 2004 r. pełnomocnik Władysława T. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r. Strona skarżąca wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 12 kwietnia 2002 r., a także zasądzenie na jej rzecz kosztów toczonego postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania. Ponadto w skardze kasacyjnej wnosi się o wydanie postanowienia w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w powiększonym składzie 7 sędziów uchwały zawierającej rozstrzygnięcie przedstawionego przez stronę zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości dotyczące ustalenia czy dawny właściciel /jego spadkobiercy/ nieruchomości warszawskiej, któremu decyzją wydaną na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ odmówiono przyznania prawa własności czasowej do tej nieruchomości, a następnie stwierdzono, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzono jej nieważność, wywodzący swój interes prawny z art. 160 Kpa może żądać wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której zezwolono na sprzedaż lokali stanowiących część tej nieruchomości.
Skarżonemu orzeczeniu zarzuca się naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające w szczególności na naruszeniu art. 28 i 160 Kpa oraz art. 32 Konstytucji RP. Ponadto podnoszony jest fakt nierozpoznania istoty sprawy poprzez zaniechanie badania rzeczywistego interesu prawnego skarżącego w stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-Ś. z dnia 30 sierpnia 1977 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionowana jest przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia przepisu art. 28 Kpa., w myśl której w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na zbycie lokalu interes prawny wynika wyłączenie z prawa własności do tego lokalu. Pełnomocnik skarżącego wskazuje, że bezpodstawne są twierdzenia sądu jakoby Skarb Państwa skutecznie nabył własność przedmiotowego lokalu na podstawie orzeczenia dekretowego, jeśli podstawy do stwierdzenia jego nieważności istniały już w dacie jego wydania /tj. w dniu 15 maja 1952 r./. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej przyznane jest, że skuteczne, chociaż wadliwe, było nabycie lokalu przez dotychczasowego najemcę, wobec faktu, iż chroniony był rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ponadto WSA nieprawidłowo ustalił, że postępowanie w sprawie sprzedaży lokalu dotyczyło wyłącznie interesu prawnego właściciela lokalu tj. Skarbu Państwa albowiem postępowanie to dotyczyło także praw właścicieli bezprawnie pozbawionych prawa własności. Skarżący podkreśla samodzielność postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powołując wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2000 r., zgodnie z którym "stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji /art. 157 Kpa/ jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji/I CKN 1183/99 - Lex nr 51631/.
Interes prawny skarżącego w stwierdzeniu nieważności decyzji "lokalowej" wyrażał się w możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za bezprawne pozbawienie prawa własności do lokalu nr 16 w budynku przy Al. N. 15 w W., w trybie art. 160 Kpa. Jak jest konsekwentnie podnoszone w rozpatrywanej sprawie przepis art. 160 Kpa może stanowić samodzielne źródło interesu prawnego. Powoływane jest również stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2001 r. /I SA 349/00 - Lex nr 55299/, zaakceptowane także w uchwale pięciu sędziów NSA z 4 marca 2002 r. /OPK 22/01/, w myśl którego interes prawny właścicieli nieruchomości warszawskiej do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu wynika z przepisu art. 160 Kpa. W dalszej część uzasadnienia strona skarżąca powołuje szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego uznających legitymację dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich do żądania stwierdzenia nieważności decyzji lokalowych.
Nie bez znaczenia według skarżącego jest także fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży przedmiotowego lokalu został złożony przez stronę zgodnie z wnioskami i pouczeniem wynikającym z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 8 czerwca 1999 r. W decyzji tej Prezes UMiRM uznał legitymację skarżących w niniejszej sprawie do żądania odszkodowania za szkodę powstałą wskutek niemożności odzyskania praw do lokalu, niemniej jednak zaznaczył, że roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 160 Kpa może być zgłoszone dopiero w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 156-158 Kpa.
Wskazywana w skardze kasacyjnej rozbieżność w orzecznictwie zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sądów administracyjnych a także sądów powszechnych podważa zdaniem skarżącego zaufanie obywateli do organów państwowych i narusza przewidziana w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa. Podkreśla on także, iż odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji "lokalowej" zamyka stronie możliwość dochodzenia odszkodowania za szkodę wywołaną wydaniem kwestionowanej decyzji.
Niezależnie od przedstawionych wyżej argumentów, skarżący wskazuje, iż w uzasadnieniu skarżonego wyroku sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza prawa. Jednocześnie sam sąd podkreślił, iż na rozpatrywane zagadnienie istnieje szereg wykluczających się poglądów, jednak nie odniósł się do tych poglądów i nie wskazał, które z nich podziela.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć zarzuty w niej podniesione odbiegają od precyzji zawartej w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Zarzuty skargi naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jak i naruszenia art. 160 Kpa nie zasługują na uwzględnienie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie orzekał o odszkodowaniu i przepis ten nie był przedmiotem oceny sądu.
W sprawie niniejszej istota sprawy sprowadza się do zagadnienia czy w sytuacji, gdy właściciele gruntów warszawskich w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej /obecnie użytkowania wieczystego/, odzyskali część lokali, które nie zostały sprzedane, a w części dotyczącej sprzedanych lokali stwierdzono, że decyzja ta została wydane z naruszeniem prawa są stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokali, tzn. czy mają interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa do wszczęcia tego postępowania.. Zarówno zdaniem organu jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie, byli właściciele nieruchomości nie są stroną tego postępowania., gdyż dotyczy ono wyłącznie zbywcy tego lokalu tj. Skarbu Państwa oraz nabywcy tego lokalu. Skarga kasacyjna zarzucająca naruszenie art. 28 Kpa przez sąd, a szczególnie błędną jego interpretację zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, które wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji, ale także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowisko w tym przedmiocie przyjmowane jest jednolicie zarówno przez komentatorów do Kodeksu postępowania administracyjnego /B. Adamiak i J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz oraz M. Jaśkowska i A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz/, jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że stroną postępowania dotyczącym sprzedaży lokalu jest tylko Skarb Państwa jako zbywca tego lokalu oraz nabywca lokalu. W literaturze jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że istoty interesu prawnego upatruje się w związku z konkretną normą prawa materialnego. Określony podmiot może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków czy też żądać kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony praw i obowiązków. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-Ś. z dnia 30 sierpnia 1977 roku jest sprawą nową, ale jej wynik może dotyczyć dawnych właścicieli nieruchomości i ich następców prawnych, gdyby doszło do stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Nie można utożsamiać tej sprawy ze sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 15 maja 1952 r., którą to decyzją zostało utrzymane w mocy orzeczenie administracyjne odmawiające przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu zabudowanej nieruchomości warszawskiej przy Al. N.
- Inne są skutki prawne wywołane decyzją o sprzedaży lokalu i oddaniu części gruntu w użytkowanie wieczyste od skutków prawnych decyzji, na podstawie której Skarb Państwa nabył własność nieruchomości.
Postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji o sprzedaży lokalu może mieć wpływ na sytuację prawną byłych właścicieli, gdyż pozytywne rozstrzygnięcie spowoduje aktualność ich roszczeń związanych z dekretem z dnia 26 października 1945 r. w szczególności otwiera się droga dla tych osób do wzruszenia umowy sprzedaży. Dla dochodzenia roszczeń z dekretu znaczenie ma wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Sprawa niniejsza dotyczy wyłącznie kwestii czy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu byli właściciele nieruchomości warszawskiej są stroną tego postępowania, a nie samego rozstrzygnięcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni popiera stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r. OSK 919/04, w którym to wyroku Sąd zajął stanowisko, że byli właściciele nieruchomości warszawskiej są stronami postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w przypadku stwierdzenia, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej utrzymująca orzeczenie administracyjne odmawiające byłym właścicielom prawa własności została w części dotyczącej określonego lokalu wydana z naruszeniem prawa.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi kasacyjnej i na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ orzekł jak w sentencji.