Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 lipca 2004 r., II SA/Lu 1186/03 po rozpoznaniu skargi Zygmunta P. na uchwałę Rady Miejskiej w O.-L. z dnia 6 maja 1993 r. Nr XXIII/290/93 w przedmiocie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wywiódł, że uchwała ta została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. W dniu 26 czerwca 2003 r. Zygmunt P. skierował do Rady Miejskiej w O.-L. wezwanie do uchylenia powyższej uchwały - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Wskazał, iż Rada nie określiła w uchwale zasad co do zbycia nieruchomości, zwłaszcza bezprzetargowego /par. 1 pkt 5/, lecz przekazała swe uprawnienia w całości Zarządowi Miejskiemu. Ponadto, ten przepis uchwały wychodzi poza jej przedmiot określony w tytule, ponieważ dotyczy nie nieruchomości gruntowych, lecz komunalnych lokali mieszkalnych. Wezwanie uzasadnione zostało ponadto faktem sprzedaży na podstawie uchwały przez Zarząd - nieruchomości, o którą ubiegałby się autor wezwania, gdyby ogłoszony został przetarg. Rada Miejska w O.-L. uchwałą z dnia 29 sierpnia 2003 r. /nr VII/67/03/ odmówiła uchylenia uchwały nr XXIII/290/93. W uzasadnieniu wskazała, iż kwestionowany przepis par. 1 pkt 5 stanowi zasady, bowiem odsyła do ustaw szczególnych i upoważnia Zarząd do sprzedaży bezprzetargowej jedynie w przypadkach określonych w przepisach szczegółowych. Zasadą ogólną wynikającą z uchwały jest natomiast forma przetargowa. Zygmunt P. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosił o stwierdzenie niezgodności uchwały nr XXIII/290/93 z prawem. Uzasadniał to faktem, że w uchwale nie ustalono zasad, a jedynie przekazanie w całości kompetencji Rady - Zarządowi. Zarzucił uchwale powtarzanie przepisów odpowiednich ustaw bądź bezpośrednie odwoływanie się do takich przepisów, co nie jest formułowaniem zasad. Podnosi, że formułując zasady dysponowania mieniem komunalnym, uchwała wychodzi poza swój przedmiot, który dotyczy nieruchomości gruntowych. Skarżący podniósł także, iż wśród głosujących za odmową uchylenia uchwały znajdował się pozwany w sprawie indywidualnej toczącej się przed Sądem Rejonowym w O.-L. z powództwa skarżącego.
Rada w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swe wcześniejsze argumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu swojego wyroku powołał się na to, iż uchwałę wydano na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Przepis ten mający charakter kompetencyjny, wskazywał na to, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m. in. określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Tytuł zaskarżonej uchwały stanowił niemal wierne powtórzenie brzmienia tego przepisu. Wskazuje to na określenie zasad, jako na cel i przedmiot uchwały. Zdaniem Sądu trzeba odróżnić czynność, polegającą na formułowaniu zasad, od czynności, polegającej na określaniu form zbycia nieruchomości gruntowych. Rada w uchwale odmawiającej uchylenia zaskarżonej uchwały wskazuje, że określiła zasady w ten sposób, iż sformułowała ogólną wytyczną i przewodnią regułę, wskazującą na przetargową formę zbywania komunalnych nieruchomości gruntowych, natomiast, jako wyjątkową określiła formę bezprzetargową tam, gdzie określa to przepis szczególny. Twierdzenie to nie jest w ocenie Sądu trafne. Sformułowanie przepisu, określające kompetencję rady gminy do określenia zasad nie może wiązać pojęcia tych zasad z określeniem jednej z form jako zasadniczej a innej jako wyjątkowej. Nie ma także znaczenia dla powyższej oceny fakt, że rada odwołuje się do przepisów szczególnych. Takie sformułowanie zasad nie może być jednak uznane jako odsyłanie do przepisów szczegółowych. W takim bowiem przypadku zasada nie została przecież sformułowana czy nawet wyrażona. Same przepisy szczegółowe natomiast także nie zostały powołane, dlatego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie formułowała zasad.
W ocenie sądu należy odróżnić formy zbywania /przetargowa i bezprzetargowa/, zasady zbywania oraz przypadki, w których może być wykorzystana forma bezprzetargowa. Uchwała w par. 1 pkt 5 odwołuje się do określonych w przepisach szczegółowych przypadków, w których zarząd miejski może stosować bezprzetargowe formy zbywania nieruchomości. W ocenie sądu pojęcie "przypadków" nie może być ani semantycznie ani funkcjonalnie utożsamione z pojęciem zasad. Także tych, o których mówi tytuł uchwały i na które wskazuje treść przepisu ustawy o samorządzie gminnym. Zasady, na gruncie których zarząd mógłby przeprowadzić bezprzetargową formę zbycia nieruchomości, powinny zawierać standardy i kryteria, być określone w uchwale, a ich stosowanie jest możliwe w przypadkach, które są określone w przepisach szczególnych. Przypadki bowiem to sytuacje, w których zasady dotyczące kryteriów zbycia bezprzetargowego mogłyby być zastosowane, jeżeli zostałyby określone. W konsekwencji można przyjąć, iż odesłanie z par. 1 pkt 5 nie jest niezbędne, bowiem zarząd i tak mógłby stosować formę bezprzetargową jedynie w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych. To, że forma przetargowa została w uchwale określona jako zasada a forma bezprzetargowa - jako wyjątek nie oznacza, że w ten sposób określone zostały zasady zbywania nieruchomości stanowiących własność gminy. Zostały określone jedynie dwie formy zbywania, które kierować się powinny konkretnymi zasadami, których w zaskarżonej uchwale zabrakło. Określanie zasad zbywania nieruchomości w uchwale powinno posiadać zatem cechy normatywne, wyrażone w sposób abstrakcyjny oraz generalny, przy czym kompetencja organu, który dokonuje zbycia powinna być określona także przez wyznaczenie granic umocowania. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie określała, wbrew swemu tytułowi, zasad, na podstawie których mogło się odbywać nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości gruntowych, stanowiących własność gminy zbywania nieruchomości. Stanowi to zatem naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym. Bez znaczenia prawnego była powołana w skardze okoliczność, związana z indywidualnym pozwem rozpatrywanym w postępowaniu przed sądem powszechnym oraz faktu uczestnictwa pozwanego w powyżej wzmiankowanym postępowaniu sądowym w głosowaniu nad uchwałą odmawiającą uchylenia zaskarżonej uchwały.
Sąd uznał, że konsekwencją wadliwości uchwały jest przewidziane w art. 94 ust. 1 i ust. 2 o samorządzie terytorialnym stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem. Na gruncie powyższej regulacji nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W przypadku nie stwierdzenia nieważności z powodu upływu czasu i istnienia przesłanek dla stwierdzenia nieważności, należy orzec o niezgodności uchwały z prawem, co oznacza, że uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Zaskarżona uchwała została wydana w 1993 r. Z tego względu konsekwencja polegająca na stwierdzeniu nieważności nie byłaby uzasadniona. Drugim warunkiem jest charakter uchwały. Przepis art. 94 ustawy o samorządzie gminnym odwołuje się do kategorii aktów prawa miejscowego, które określone są w rozdziale 4 ustawy /art. 40 - art. 42/. Warunek umożliwiający stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy mimo upływu jednego roku od dnia jej podjęcia, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego, wprowadzony został ustawą z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 48 poz. 552/. Ustawa z dnia 8 maja 1990 r., nosząca pierwotnie tytuł "ustawa o samorządzie terytorialnym", która stanowiła podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały, nie posługiwała się terminem "akty prawa miejscowego" /używała określenia "przepisy gminne"/ oraz nie zawierała w treści art. 94 ust. 1 powyższego warunku, umożliwiającego stwierdzanie nieważności mimo upływu jednego roku od dnia podjęcia uchwały, jeżeli uchwała była aktem prawa miejscowego /czy nawet - przepisami gminnymi/. Ten ostatni warunek, dotyczący aktów prawa miejscowego, został wprowadzony przez art. 43 pkt 49 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta /Dz.U. nr 113 poz. 984/. Na gruncie ustawy o samorządzie terytorialnym zaskarżona uchwała nie była aktem prawa miejscowego w takim znaczeniu, jakie pojawiło się wraz z nowelizacją ustawy z 2000 r. Nie mógł zatem jej dotyczyć warunek wprowadzony po jej wydaniu i odwołujący się do kategorii nieznanej w dacie jej wydania. Niezależnie zatem od innych względów, spowodowanych upływem ponad dziesięciu lat jej funkcjonowania, należało w stosunku do tej uchwały, po stwierdzeniu przesłanek stwierdzenia jej nieważności, z powodu upływu ponad jednego roku od dnia jej podjęcia oraz faktu, że w dacie podejmowania nie była aktem prawa miejscowego, orzec o jej niezgodności z prawem.
W skardze kasacyjnej Zygmunt P. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że ma on zastosowanie do aktów prawa miejscowego dopiero od wejścia w życie ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 48 poz. 552/ i nie może być stosowany do przepisów gminnych, jak przed wskazaną zmianą określane były przepisy stanowione przez rady gmin. Uważa on, że powołany przepis ma zastosowanie również do przepisów gminnych. Z tych względów wniósł on o uchylenie wyroku w całości, merytoryczne rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały - art. 176 i art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący powołał się na fakt, iż w sprawie II SA/Lu 709/03 Sąd nie uznał argumentu o nieretroaktywnym działaniu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podzielił dotychczasową linię orzecznictwa wyrażoną w wyroku NSA z dnia 16 maja 2001 r., III SA 2622/00 - ONSA 2002 Nr 3 poz. 114, w którym Sąd podkreślił, że nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 12 maja 2000 r. z powodu braku odmiennych ustaleń w przepisach przejściowych ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia. Zdaniem składającego skargę kasacyjną byłoby paradoksem nie stwierdzanie nieważności przepisu gminnego, gdy rażąco narusza on prawa w sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny orzeka o niezgodności aktów normatywnych obowiązujących na obszarze całego kraju od kilkudziesięciu lat.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Rady Miejskiej złożył uchwałę nr XV/139/04 Rady Miejskiej w O.-L. z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata, która w par. 1 uchyliła uchwałę nr XXIII/290/93 Rady Miejskiej w O.-L. z 6 maja 1993 r. W związku z tym wniósł o umorzenie postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270, ze zm.,/ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie w pełni odpowiada wymogom stawianym przez art. 176 w zw. z art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wniosek o umorzenie postępowania kasacyjnego nie został przez Sąd uwzględniony, bowiem istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. /W 5/94 - OTK 1994, cz. II poz. 44/ przyjął, a pogląd ten podziela skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. /K 10/93 - OTK 1994, cz. I poz. 7/ Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości".
Zarzut podnoszony w skardze kasacyjnej jest trafny. U podstaw stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Gminy, a nie orzeczenia o stwierdzeniu jej nieważności, leżało przyjęte przez Sąd I instancji założenie, iż pojęcia: "przepisy gminne" i "akty prawa miejscowego" posiadają różne znaczenia. W związku z tym określona w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po nowelizacji dokonanej na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 48 poz. 552/ okoliczność pozwalająca w każdym czasie na stwierdzenie nieważności, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, nie ma zastosowania do uchwał będących przepisami gminnymi, podjętych w czasie, gdy przepis art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. nie zawierał przesłanki umożliwiającej stwierdzenie nieważności uchwały będącej aktem prawa miejscowego bez względu na to, kiedy ona została podjęta. Pomiędzy pojęciami "przepisy gminne" i "akty prawa miejscowego" nie istnieją merytoryczne różnice. Oba pojęcia odnoszą się bowiem do przepisów prawa powszechnie obowiązującego na terenie określonej jednostki podziału terytorialnego państwa - gminy. W ustawie o samorządzie terytorialnym ustawodawca użył określenia "przepisy gminne" - rozdział 4 ustawy. W ustawie zaś z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/ - rozdz. 4 posłużył się nazwą "prawo miejscowe". W literaturze zwracano uwagę na niefortunność tych nazw proponując określanie wszystkich przepisów prawa powszechnie obowiązującego na terenie poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa mianem "aktów lokalnych" czy "przepisów lokalnych", chociaż podkreślano, iż najbardziej adekwatną nazwą było określenie "prawo miejscowe" zarezerwowane przez ustawę z dnia 22 marca 1990 r. dla aktów prawa powszechnie obowiązującego stanowionych przez wojewodów /por. np. E. Ochendowski: Prawotwórcza funkcja gminy, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1991 nr 2 str. 23/. Wprowadzając samorząd terytorialny na wszystkich szczeblach zasadniczego podziału terytorialnego państwa ustawodawca zdecydował, aby wszelkie przepisy prawa powszechnie obowiązującego stanowione przez organy powiatu i województwa określać mianem "prawa miejscowego" - rozdz. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm.; obecnie obowiązuje tekst jednolity - Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./; - rozdz. 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm.; obecnie obowiązuje tekst jednolity - Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1590 ze zm./. Także organy rządowej administracji zespolonej posiadały w świetle ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577 ze zm.; obecnie obowiązuje tekst jednolity - Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872 ze zm./ prawo wydawania aktów prawa miejscowego. Jednak organy gmin aż do 31 grudnia 2000 r. wydawały akty prawa powszechnie obowiązującego określane jako "przepisy gminne". Ten stan uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2001 r., kiedy na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718 ze zm./ - zastąpiono w ustawie o samorządzie gminnym określenie "przepisy gminne" określeniem "akty prawa miejscowego". Podniesione okoliczności prowadzą do wniosku, iż nie można poszukiwać różnic pomiędzy "przepisami gminnymi", a "aktami prawa miejscowego obowiązującymi na obszarze gminy". Nazwa przepisy gminne była adekwatna do przepisów prawa o powszechnie obowiązującej mocy prawnej, w okresie, gdy samorząd terytorialny ograniczał się wyłącznie do szczebla gminy. Z chwilą powołania go na wszystkich szczeblach podziału terytorialnego, zastąpiono tą nazwę określeniem "prawo miejscowe", obejmującym swym zakresem wszelkie akty normatywne o mocy powszechnie obowiązującej stanowione przez terenowe organy państwa, wyposażone w kompetencje prawotwórcze. Dodać można, iż w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że nie nazwa aktu, ale jego treść przesądza o tym, z jakiego charakteru aktem mamy do czynienia.
Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały Rady Gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Jednak w braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych, konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa rozpatruje w świetle przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a więc z uwzględnieniem obowiązującego w tej dacie brzmienia art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W wyroku z 16 maja 2001 r., III SA 2622/00 - ONSA 2002 Nr 3 poz. 114, na który powołał się skarżący, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie więc przyjął, iż znowelizowany ustawą z dnia 12 maja 2000 r. art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy, skoro skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, należało nie tylko uchylić zaskarżony wyrok, ale także na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznać skargę. Rozpoznając ją Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko w zakresie dotknięcia tej uchwały naruszeniem prawa przyjęte przez Sąd I instancji, ale odmiennie niż ten Sąd, kwalifikując konsekwencje prawne owego naruszenia prawa, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w O.-L. na podstawie art. 147 par. 1 w zw. z art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.