Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2004 r. 2/I SA 1973/03, uwzględniając skargę Zbigniewa K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 4 sierpnia 2003 r. (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E. z dnia 19 maja 2003 r. o odmowie przyznania Zbigniewowi K. zasiłku stałego wyrównawczego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, z których wynikało, iż przyczyną odmowy przyznania zasiłku było uzyskiwanie przez rodzinę skarżącego dochodu na osobę w rodzinie w wysokości 327,48 zł., tj. wyższego od kwoty 302 zł. ustalonej i wymaganej zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 27 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./, zasiłek stały wyrównawczy przyznawany jest gdy zostaną spełnione łącznie określone w nim warunki, a między innymi dochód na osobę w rodzinie winien być niższy od kryterium dochodowego ustalonego na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy.
W rodzinie Zbigniewa K. składającej się z pięciu osób, dochód wynosi łącznie 1.637,93 zł. i przewyższa ustalone na kwotę 302 zł. kryterium dochodowe.
Uwzględniając skargę strony, która kwestionowała fakt wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego z żoną /której wynagrodzenie w kwocie 1.291,90 stanowiło główny składnik dochodów/, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania.
Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 27 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ, zgodnie z którym zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobie pełnoletniej całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie, jest niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określony w art. 4 ust.
- Zatem sprawą o podstawowym znaczeniu, poza istnieniem całkowitej niezdolności do pracy jest kwestia dochodu, który musi mieścić się w określonych w art. 4 ust. 1 ustawy granicach.
Ustawodawca pojęcie dochodu rodziny zdefiniował w art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym przez dochód rodziny należy rozumieć sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki z tytułu ubezpieczeń: zdrowotnego określonego w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, emerytalnego, rentowych i chorobowego, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń oraz o kwotę wysokości alimentów świadczonych przez osoby w rodzinie na rzecz innych osób, jednorazowe pieniężne świadczenia oraz świadczenia w naturze, a także kwotę zwiększenia zasiłku rodzinnego na trzecie i kolejne dziecko oraz dziecko samotnej matki uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego. Zasadą jest więc, iż dochód rodziny jest ustalany z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie ustaliły dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku tj. z kwietnia 2003 r., skoro wniosek o przyznanie świadczenia wpłynął do organu w dniu 14 maja 2003 r. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego wynika natomiast, że dodatek mieszkaniowy w wysokości 172,99 zł. rodzina otrzymywała jedynie do dnia 30 kwietnia 2003 r., z powodu upływu okresu jego pobierania. W tym stanie faktycznym, stosownie do art. 7 i art. 77 Kpa obowiązkiem organu administracji było rozpatrzenie wniosku strony w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, pozwalający na ustalenia jakim faktycznie dochodem dysponowała rodzina. Jeżeli bowiem nastąpiła utrata dodatku mieszkaniowego, organ winien ustalić dochód z miesiąca złożenia wniosku o przyznanie pomocy.
Z powyższych względów Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo reprezentowane Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 poz. 593 ze zm./ i w konsekwencji błędne przyjęcie, że przedmiotem rozpoznania sądu mogą być decyzje wygasłe z mocy, prawa opierając to na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącego Kolegium, wyrok Sądu nie uwzględnia stanu prawnego regulującego pomoc społeczną po 1 maja 2004 r.
Z tym dniem weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która w art. 160 nie tylko uchyliła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 29 listopada 1990 r. ale wprowadziła szereg zmian m.in. przenosząc do odrębnej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/, wprowadzając odrębny od poprzedniego katalog świadczeń pieniężnych i niepieniężnych określony w art. 36 pkt 1 i 2 ustawy. Nowa ustawa zniosła instytucję zasiłku stałego wyrównawczego. W myśl art. 144 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pojęcie zasiłku stałego wyrównawczego oznacza zasiłek stały. Odesłanie to ma jednak zastosowanie do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Nie może ono jednak uprawniać organów orzekających /sądowych i administracyjnych/ do stosowania definicji zasiłku stałego zawartej w nowej ustawie do oceny instytucji zasiłku stałego wyrównawczego uregulowanego w nieobowiązującej już ustawie.
Ocena legalności decyzji dotyczących zasiłku stałego wyrównawczego nie znajduje też umocowania w obowiązującym stanie prawnym. W tym zakresie istotne znaczenie ma przepis art. 150 nowej ustawy, uzupełniający zasadę bezpośredniego działania nowego prawa także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tego prawa. Zdaniem skarżącego, wykonanie wyroku doprowadziłoby do wydania przez organy pomocy społecznej decyzji nieważnej /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/ wobec braku podstawy prawnej do orzekania po dniu 1 maja 2004 r. o zasiłku stałym wyrównawczym.
Podstawowy zarzut naruszenia art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. sprowadza się do nieuwzględnienia przez Sąd, iż przepis ten w ust. 1 wprowadził generalną zasadę dotyczącą obowiązywania wcześniej wydanej decyzji. Wynika z niej, że z dniem 1 maja 2004 r. wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, z wyjątkiem decyzji opisanych w tym przepisie oraz jego ustępach 2 i 3.
Opisane wyjątki nie dotyczą decyzji o zasiłkach stałych wyrównawczych. Zdaniem skarżącego mimo pewnych niejasności, przepis ten należy odnosić do wszystkich decyzji wydanych przez organy pomocy do dnia 1 maja 2004 r. niezależnie od etapu postępowania na jakim się znalazły, zaś sprawą wszczętą i nie zakończoną w rozumieniu art. 150 ustawy, byłaby taka sprawa, co do której organ nie wydał jeszcze żadnej decyzji nawet w I instancji.
W przedmiotowej sprawie, w której organy orzekały w dwóch instancjach /19 maja 2003 r. i 4 sierpnia 2003 r./ obie decyzje wygasły z dniem 1 maja 2004 r. Oznacza to, że z mocy ustawy doszło we szczególny sposób do usunięcia wydanych decyzji z obrotu prawnego, bez konieczności działania organów, chociażby w formie deklaratoryjnej potwierdzającego zaistniały stan faktyczny.
Art. 149 ust. 1 wywołał więc bezpośrednie skutki prawne bez konieczności autorytatywnego wskazywania ich zakresu odrębnie wydaną decyzją vide uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2001 r. OPK 21/01 - ONSA 2002 Nr 3 poz. 105/. W takiej sytuacji uchylenie decyzji usuniętych wcześniej z obrotu prawnego jest bezprzedmiotowe i sprzeczne z prawem. Przez to zaskarżony wyrok narusza przepis art. 149 ust. 1, gdyż wbrew woli ustawodawcy kreuje stosunki prawne usunięte przez tego ustawodawcę z systemu prawnego.
Powołując się na orzecznictwo NSA skarżący wywodzi, iż uchylenie decyzji stanowi powrót sprawy do jej etapu sprzed uchylenia i rodzi konieczność rozpoznania wniosku, łącznie z koniecznością umorzenia postępowania w okolicznościach braku przedmiotu.
W przypadku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, powoduje usunięcie z obrotu nie tylko rozstrzygnięcia objętego decyzjami, ale także ich przedmiotu, co oznacza, że z powodu zdarzeń faktycznych lub prawnych, realizacja praw i obowiązków wynikających z tych decyzji, stała się niemożliwa. Nie daje to żadnemu organowi kompetencji, aby mógł rozpatrywać sprawę objętą takim wygaśnięciem. Występuje tu bowiem bezprzedmiotowość postępowania i to ze skutkiem ex tunc. W dacie wyrokowania nie istniał przedmiot postępowania i to zarówno sądowego jak i administracyjnego w postaci instytucji zasiłku stałego wyrównawczego. Uchylenie decyzji wcześniej już usuniętych z obrotu prawnego, wypełnia podstawę z art. 174 ust. 1 powołanej na wstępie skargi ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolujący na podstawie art. 3 par. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ legalność zaskarżonej decyzji czyni to na podstawie przepisów ustawy obowiązującej w dacie wydania decyzji.
Uchylone w zaskarżonym wyroku decyzje organów obu instancji zostały wydane pod rządami przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./.
Ocena legalności decyzji odmawiających świadczenia w postaci zasiłku stałego wyrównawczego dokonana przez Sąd pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej i przepisów Kpa, nie narusza więc obowiązującego prawa.
Obowiązujący nowy stan prawny wprowadzony ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 poz. 593/ nie miał więc zastosowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 149 ust 1 nowej ustawy, nie jest zasadny. Przepis ten stanowił o wygaśnięciu z dniem wejścia w życie ustawy, decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej z wyjątkiem określonych w tym przepisie decyzji, jednakże nie wymieniono jako takiego wyjątku decyzji wydanych na podstawie art. 27 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r.
Przede wszystkim należy zauważyć, iż uchylone przez Sąd decyzje odmawiały świadczenia w postaci zasiłku stałego wyrównawczego, a więc nie przyznawały żadnego prawa ani nie nakładały obowiązku na stronę.
Instytucja wygaśnięcia decyzji odnosi się tylko do tych rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, w których przyznano stronie uprawnienia lub nałożono obowiązki. Decyzja odmawiająca przyznania stronie świadczenia nie wywiera skutków w sferze materialnej. Już tylko z tych powodów przepis art. 149 ust. 1 nowej ustawy nie może mieć zastosowania w tej sprawie.
W odniesieniu zaś do decyzji przyznających świadczenia, przepis art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. należy rozumieć tak, iż stanowił on o wygaśnięciu tych decyzji administracyjnych, których okres obowiązywania wykraczał poza dzień 1 maja 2004 r.
Wygaśnięcie takich decyzji /przyznających np. zasiłek stały wyrównawczy/ mimo, że przewidywały one wypłatę w miesiącach czerwcu i następnych 2004 r. następowało z dniem 1 maja 2004 r.
Potwierdza to znowelizowana treść przepisu art. 149 ust. 2 stanowiącego o przedłużeniu realizacji świadczeń wymienionych w tym przepisie przez czas na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2004 r.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w niniejszej sprawie nie zachodził przypadek bezprzedmiotowości orzekania przez Sąd.
Z uwagi na charakter decyzji odmawiających przyznania świadczenia, instytucja przewidziana w art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. nie miała zastosowania w odniesieniu do uchylonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i decyzji Dyrektora MOPS w E. Po uchyleniu decyzji wyrokiem Sądu, w sprawie mieć będzie zastosowanie przepis art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. nakazujący stosowanie do spraw wszczętych i niedokończonych, przepisów nowej ustawy.
Nie zachodziły więc w niniejszej sprawie przesłanki z art. 161 par. 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadniające umorzenie postępowania przed sądem pierwszej instancji.
Z powyższych względów uznając, iż skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.