Wyrok NSA z 7 kwietnia 2005 r., OSK 1314/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 7 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z.-K.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 kwietnia 2004 r. sygn. akt SA/Sz 888/02

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Sędziowie NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska, Alicja Plucińska – Filipowicz
Jędrzej Dessoulavy - Śliwiński protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi J. Z.-K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli - oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 10 stycznia 2002 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 i ust.2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust.2 Prawa budowlanego z 1994 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin nakazał J. Z.-K. i S. Z.-K. rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego w liniach regulacyjnych sięgacza przy ul. [...] w Szczecinie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji przedmiotowe ogrodzenie murowane zostało zbudowane w 1982 r. bez pozwolenia na budowę, co było wymagane zgodnie z § 19 ust.1 pkt 3 obowiązującego w dacie budowy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. Zgodnie z obowiązującym w okresie budowy planem zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina oraz obecnym, teren na którym wybudowano ogrodzenie (kamienny mur) znajduje się w liniach regulacyjnych ulicy (sięgacza) będącego we władaniu Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego i jego lokalizacja utrudnia swobodne korzystanie z dojazdu do sąsiednich nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji, J. i S. Z.-K. wyjaśniły, iż przedmiotowe ogrodzenie stanowi element zabudowy nieruchomości przy ul. [...], na której jest dom jednorodzinny zbudowany przez poprzednich właścicieli na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 22 grudnia 1975 r. Obiekt został zgłoszony do użytkowania w takim stanie w jakim jest obecnie (pismo z dnia 5.02.1990 r.) o czym, świadczy zaświadczenie o rozpoczęciu użytkowania z dnia 12.02.1990 r. Skarżące w związku z powyższym nie zgadzają się z twierdzeniem, iż ogrodzenie zostało wybudowane samowolnie, i że znajduje się w liniach regulacyjnych ulicy (sięgacza). Zaskarżoną decyzję podjęto z naruszeniem przepisów art. 49 Prawa budowlanego i art. 61 § 4 kpa.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania, decyzja z dnia 28 marca 2002 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż z powołanej wcześniej decyzji z dnia 22 grudnia 1975 r. o pozwoleniu na budowę, z załączonego do niej projektu budowlanego, nie wynika aby te dokumenty dotyczyły również budowy spornego ogrodzenia. W zgłoszeniu obiektu do użytkowania i w zaświadczeniu z 1990 r. nie ujęto również murowanego ogrodzenia. Odnosząc istniejący stan do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1982 r., jak i przepisów ustawy o drogach publicznych, organ stwierdził, że zachodzą okoliczności z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż sporne ogrodzenie zostało usytuowane w pasie drogowym ul. Cieszyńskiej, a więc na terenie nie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, co powoduje określone trudności związane ze znacznym zawężeniem dojazdu do sąsiednich nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję złożonej przez J. Z.-K., skarżąca kwestionuje ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak kwalifikację prawną przyjętą przez organy. Nie wzięto pod uwagę też tego, że teren na którym stoi sporne ogrodzenie jest dzierżawiony od gminy, co wskazuje na to, że powinien mieć tu zastosowanie art. 49 ust.1 Prawa budowlanego z 1994 r. w miejsce art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Skarżąca wnosi w związku z powyższym o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004 r. sygn. akt [...] oddalił skargę, uznając ją za nie zasadną. Skoro przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane przed dniem 1.01.1995 r. to mają tu zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Nie ulega wątpliwości, że ogrodzenie to zostało wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę i na terenie do tego nie przeznaczonym – w pasie drogowym ulicy Cieszyńskiej, która uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Szczecinie z dnia 26 marca 1986 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych (miejskich). Drogi publiczne nie są przeznaczone pod zabudowę i stąd też usytuowanie w liniach regulacyjnych ulicy ogrodzenia w formie muru kamiennego musi być potraktowane zgodnie z art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jako wybudowanie go na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła J. Z.-K., reprezentowana przez radcę prawnego J. H.-W..

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 37 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Podnosząc powyższe zarzuty, wnosi się o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, - zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

Przepisem art. 1 pkt 36 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) dokonano zmiany brzmienia art. 36 ustawy z dnia 2l marca 1985 r. o drogach publicznych, zmiana ta weszła w życie z dniem 9 grudnia 2003 r. Decyzje organów pierwszej i drugiej instancji w niniejszej sprawie, zostały wydane przed datą wejścia w życie tych zmian, kiedy brzmienie art. 36 ustawy o drogach publicznych było następujące: "W razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy zarządcza drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego". Po zmianie przepis art. 36 otrzymał brzmienie: "W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jej przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego".

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, przed zmianą brzmienia art. 36 ustawy o drogach publicznych, a więc również w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego, orzekanie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, należało do właściwości zarządcy drogi. W związku z powyższym, organy obu instancji wydające w tej sprawie decyzje, naruszyły zakres swojej właściwości rzeczowej, wkraczając w kompetencje zarządcy drogi, co jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 §1 pkt 1 kpa). Mimo braku zarzutu naruszenia właściwości w skardze, sąd pierwszej instancji na mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa, powinien orzec o uchyleniu obu tych decyzji w całości. Fakt wydzierżawienia przez gminę skarżącej terenu, na którym zostało wzniesione przedmiotowe ogrodzenie, zdaniem skarżącej, świadczy o istnieniu zgody zarządcy drogi na tę inwestycję. Zdaniem skarżącej, brak jest podstaw do uznania, że teren pod ogrodzeniem nie jest przeznaczony pod zabudowę, czy też jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę z wyłączeniem ogrodzeń. Z uchwały WRN w Szczecinie z dnia 18 marca 1977 r. w sprawie planu zagospodarowania miasta Szczecina i Polic nie wynika, aby teren ten przeznaczono pod innego rodzaju zabudowę z wyłączeniem ogrodzeń. Teren przy ul. [...] w planie ma przewidzianą funkcję mieszkaniową przy typie zabudowy jednorodzinnej. W tych okolicznościach jest oczywistym, że na odcinku oddzielającym od ulicy działkę sąsiednią zabudowaną budynkiem mieszkalnym należy wznieść budowlę służącą do odgrodzenia jej od pasa drogowego. Zgodnie z art. 38 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca dopuszcza istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z gospodarką drogową oraz obsługą ruchu, jeżeli nie stanowią one zagrożenia i utrudnień dla ruchu drogowego, ani nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia właściwości rzeczowej przez organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie, wywiedziony z faktu zmiany brzmienia art. 36 ustawy o drogach publicznych, polega na błędnym przekonaniu, że instytucja nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jest tożsama z instytucją "przywrócenia drogi do stanu poprzedniego". Tymczasem są to dwie różne instytucje, wynikające z różnych przepisów prawa, w których orzekały różne organy. Po wejściu w życie nowego brzmienia przepisu art. 36 ustawy o drogach publicznych w sytuacji, kiedy przywrócenie drogi do stanu poprzedniego, w określonych w tym przepisie okolicznościach wymaga wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, orzeka w tej sprawie właściwy organ nadzoru budowlanego. Jak można wnosić z nowego brzmienia tego przepisu, w tym drugim przypadku, kiedy wymagane jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, nie wydaje już wcześniej decyzji o przywróceniu drogi do stanu poprzedniego – właściwy zarządca drogi, tylko wydaje się jedną decyzję o nakazie rozbiórki. Czyli jest to uproszczenie proceduralne, które powoduje wydanie jednej decyzji zamiast dwóch, przez dwa różne organy.

W tym stanie prawnym, decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, wydana przez właściwy organ nadzoru budowlanego, jest jednocześnie (faktycznie) decyzją o przywróceniu drogi do stanu poprzedniego.

Powyżej omówiony problem, nie ma jednak nic wspólnego z rozpoznawaną sprawą, bowiem nakaz rozbiórki spornego ogrodzenia został wydany w oparciu o przepis art. 37 Prawa budowlanego a nie na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Czyli w tym przypadku nakazano rozbiórkę ogrodzenia na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a nie z powodu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu (obecne brzmienie art. 36 ustawy o drogach publicznych), a zgodnie z poprzednim brzmieniem tego przepisu: "w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu". Odwoływanie się więc w tym przypadku do przepisów ustawy o drogach publicznych jest zbędne i mylące.

Nie ulega wątpliwości, że sporne ogrodzenie przy ul. [...] w Szczecinie, zostało zbudowane bez wymaganego pozwolenia, przed dniem l stycznia 1995 r., mają więc tu zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., co wynika z art. 103 ust.2 Prawa budowlanego z 1994 r. Bezspornym jest również, że to ogrodzenie zostało zbudowane na działce nr 8/1 nie należącej do skarżącej lecz na terenie należącym do gminy, stąd konieczność dzierżawienia tego terenu od gminy, czego dowodem są załączone umowy dzierżawy. Część działki "[...]" zajęta przez sporne ogrodzenie, zgodnie z obowiązującym w dacie budowy planem zagospodarowania przestrzennego i aktualnym zagospodarowaniem tej działki jest przeznaczona pod drogę (fragment ulicy [...]) i z tego powodu stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (organ pierwszej instancji powołał w swojej decyzji dodatkowo ust. 2 w/w przepisu).

Gdyby sporne ogrodzenie zostało zbudowane na działce, na której stoi budynek mieszkalny skarżącej, nie było by problemu, że ogrodzenie "znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę".

Wywody pełnomocnika skarżącej, zawarte na s. 4 skargi kasacyjnej (ostatni akapit), odwołujące się do art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, wskazują na to, że autor tego pisma, nie może lub nie chce zrozumieć, że zgodnie z obowiązującym planem, działka nr [...] należąca do gminy (miasta), była i jest przeznaczona pod drogę, a nie pod inną zabudowę i nie zmienia tego fakt zawarcia umowy dzierżawy z Gminą. Zawarcie umowy dzierżawy z Gminą, przez skarżącą, obejmującej cześć działki nr [...], ma tylko ten skutek, że nie jest to "samowolne naruszenie pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu" w rozumieniu przepisu art. 36 ustawy o drogach publicznych (przed nowelizacją), nie ma to jednak żadnego znaczenia w świetle przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., w którym zostały określone przesłanki dające podstawę prawną nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

Zaskarżony wyrok w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie narusza żadnego z przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.