Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 maja 2004 r., SA/Sz 123/03 oddalił skargę Jarosława B. na decyzję personalną (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia 9 grudnia 2002 r. (...), w przedmiocie wypłaty świadczenia pieniężnego za czas choroby.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. decyzją nr 12/01 dnia 12 lutego 2001 r. zwolnił z dniem 13 lutego 2001 r., na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. nr 147 poz. 1230 ze zm./ Jarosława B. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. W okresie od 13 lutego do 31 października 2001 r. Jarosław B. przebywał na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby. W dniu 22 października 2001 r. Jarosław B. złożył do Sądu Okręgowego Sądu Pracy IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. pozew o wypłacenie zasiłku chorobowego poprawne rozliczenie pozostałych świadczeń i ich wypłacenie oraz nakazanie wypełnienia obowiązków ustawowych. Sąd Okręgowy w K. postanowieniem z dnia 7 października 2002 r., opartym na podstawie art. 464 Kpc, przekazał roszczenie wnioskodawcy dotyczące zasiłku chorobowego Komendzie Powiatowej Straży Pożarnej w S., motywując to tym, że zgodnie z treścią przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o Systemie Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887/ funkcjonariusze Państwowej Straży Pożarnej nie podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu chorobowemu. Z ustawy o Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 sierpnia 1991 r. wynika, bowiem, że w razie choroby strażak otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne przysługujące na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oraz uposażenie w razie choroby trwającej po ustaniu służby /art. 105 ust. 1, art. 101 ustawy/.
Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S., decyzją z dnia 4 listopada 2002 r., na podstawie art. 104 Kpa, art. 105 ust. 1 i 101 ust. 3, w związku z art. 11 a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /t.j. Dz.U. 2002 nr 107 poz. 1230/ odmówił Jarosławowi B. przyznania prawa do świadczenia pieniężnego za czas choroby, po ustaniu stosunku służbowego w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej. Organ ten wskazał, iż w myśl postanowień art. 105 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażak za czas choroby otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, a nie zasiłek chorobowy. Zgodnie z art. 101 ust. 3 ww. ustawy strażakowi zwolnionemu ze służby na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 4 i 5, który z powodu nadal trwającej choroby nie może podjąć zatrudnienia, wypłaca się co miesiąc świadczenie pieniężne określone w ust. 1 przez okres choroby, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy. Jarosław B. został zwolniony na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, tak, więc brak jest podstaw prawnych wypłacenia świadczenia, o którym mowa w art. 101 ust. 3 ww. ustawy. W odwołaniu od tej decyzji Jarosław B. podniósł, że nie jest z decyzji zadowolony i wnosi o wyłączenie z postępowania Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w S. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2002 r. (...) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 24 par. 3, w związku z art. 123 par. Kpa, odmówił wyłączenia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. od udziału w postępowaniu w sprawie o zasiłek chorobowy. Następnie, decyzją z dnia 9 grudnia 2002 r., organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, w uzasadnieniu swojej decyzji, że strażak za czas choroby, zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarne otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej w art. 101 przewiduje sytuacje, w których strażak, pomimo zwolnienia ze służby, otrzymuje świadczenie pieniężne w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jarosław B. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej zwolniony został na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 2, tj. w związku z nieprzydatnością do służby, stwierdzoną w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Tym samym niespełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 101 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej dające podstawę do wypłaty stronie świadczenia pieniężnego po zwolnieniu ze służby.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jarosław B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie w tym zakresie, co do istoty sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który z dniem 1 stycznia 2004 r. stał się właściwym dla rozpatrzenia skargi, nie uznał skargi za zasadną.
Sąd zaznaczył, że przedmiotem jego rozpoznana nie mogą być inne niż tylko legalność zaskarżonego orzeczenia, kwestie. Wyrok Sądu nie może, więc zawierać rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty, bowiem należy to do kompetencji organów administracji. Zatem wniosek skarżącego "o zasądzenie zaległego zasiłku chorobowego oraz innych przysługujących świadczeń z tytułu przyjęcia do służby w państwowej straży pożarnej z obowiązującym angażem i zaświadczeniami lekarskimi poświadczającymi czasową niezdolność do pracy wraz z ustawowymi odsetkami" nie może być uwzględniony. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zdaniem Sądu, zważywszy na treść przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, funkcjonariusze Państwowej Straży Pożarnej, podlegający obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu nie podlegają ubezpieczeniu chorobowemu. Z art. 105 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wynika, że strażak za czas choroby otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, a nie zasiłek choroby. Art. 101 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że strażakowi zwolnionemu ze służby na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 4 i 5, który z powodu nadal trwającej choroby nie może podjąć zatrudnienia, wypłaca się, co miesiąc świadczenia pieniężne określone w art. 101 ust. 1 ustawy przez okres choroby nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy.
Te sytuacje to:
1/ orzeczenie przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby - art. 43 ust. 2 pkt 1, 2/ nabycie prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej - art. 43 ust. 3 pkt 3, 3/ likwidacja jednostki albo jej reorganizacja, połączona ze zmniejszeniem obsady etatowej, jeżeli przeniesienie strażaka za jego zgodą do innej jednostki lub na inne stanowisko nie jest możliwe - art. 43 ust. 3 pkt 4, 4/ inne, niż określone w art. 43 ust. 3 pkt 2- 4a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ważne przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych - art. 43 ust. 3 pkt 5.
Jarosław B. został ze służby zwolniony ostateczną decyzją personalną nr 176/2002, z dnia 28 sierpnia 2002 r., na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z tym przepisem strażaka zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. W tej sytuacji nie było podstaw prawnych do wypłaty Jarosławowi B. świadczenia, o którym mowa w art. 101 ust. 3 ustawy. Z akt sprawy wynika, że skarżący składał w toku postępowania wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w S. Wniosek ten został rozpatrzony przez (...) Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w S. postanowieniem z dnia 9 grudnia 2002 r. Sąd podzielił stanowisko zawarte w tym postanowieniu, że nie wystąpiły obligatoryjne przesłanki wymienione w art. 24 par. 1 Kpa, ani też przesłanka fakultatywna wymieniona w art. 24 par. 3 Kpa, uzasadniające uwzględnienie wniosku. W istocie rzeczy, zdaniem Sądu, subiektywne przekonanie skarżącego, co do bezstronności Komendanta PSP w S., nie może stanowić podstawy do wyłączenia od udziału w postępowaniu w przedmiocie zasiłku chorobowego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Jarosław B., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adwokata Andrzeja R., zaskarżając ten wyrok- w którego sentencji Sąd "odmówił wypłacenia świadczenia pieniężnego za czas choroby po ustaniu stosunku służbowego"- w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi pełnomocnik Jarosława B., powołując się na treść art. 24 par. 3 oraz art. 25 Kpa, podnosi zarzut, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przypadki nieważności decyzji personalnych wydanych w niniejszej sprawie przez organ I i II instancji, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa decyzje te zawierające wadę prawną - zostały wydane z naruszeniem norm zawartych w dyspozycjach art. 24 par. 3 i art. 25 Kpa- powodującą nieważność tych decyzji z mocy prawa, ponieważ z mocy prawa powinien być wyłączony w sprawie, zarówno bezpośredni przełożony skarżącego st. kpt. Jerzy K., na mocy art. 24 par. 3 Kpa, który wydał decyzję administracyjną w I instancji, jak również winien być wyłączony na mocy art. 25 Kpa organ II instancji bezpośrednio wyższego stopnia, tj. (...) Komendant Wojewódzki PSP w S., gdyż w stosunku do obu wyżej wymienionych organów administracyjnych podnosił zarzuty, w których w bardzo wysokim stopniu uprawdopodobnił, że organy te podejmowały w stosunku do niego takiej działania służbowe, które już w chwili ich podejmowania budziły w pełni uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności organów.
Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że rozstrzygnięcie zarzutu formalnego- nieważności w niniejszej sprawie nie jest bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy czyni on w sprawie, oznaczonej SA/Sz 2368/02, starania o przyznanie mu fachowej pomocy prawnej do sporządzenia skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 28 kwietnia 2004 r., jak wyżej. Skarżący nie zawinił upływu terminu do złożenia kasacji, skoro odezwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o wyznaczeniu pełnomocnika do napisania kasacji została przysłana na mylny adres. W takiej sytuacji Jarosław B. nie może ponosić ujemnych skutków prawnych błędnych działań prawnych, którym nie zawinił.
Pełnomocnik skarżącego podniósł następnie zarzut nieważności postępowania przewidziany w treści art. 183 par. 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się z naruszeniem zasad: 1/ zasady "obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej"- art. 9 Kpa; 2/ zasady "czynnego udziału strony w postępowaniu"- art. 10 Kpa, a potwierdzeniem zasadności tego zarzutu jest bardzo lakoniczna treść protokołu rozprawy z 28 kwietnia 2004 r., na której została ogłoszona publikacja wyroku, wyznaczona na dzień 12 maja 2004 r., w którego treści nie ma śladu, by Wojewódzki Sąd Administracyjny udzielił skarżącemu jakiejkolwiek informacji faktycznej czy prawnej, w związku z możliwością brania przez skarżącego udziału w sprawie w formie pism procesowych, a także możliwości korzystania z pomocy profesjonalnego prawnika przyznanego mu z urzędu w sytuacji, gdy sprawa niniejsza nacechowana jest znacznym stopniem zawiłości.
Powołując się na podniesione zarzuty kasacyjne pełnomocnik Jarosława B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Pełnomocnik skarżącego podniósł też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w przypadku pozytywnego rozpoznania kasacji w sprawie SA/Sz 2308/02 sprawa wypłacenia świadczeń należnych za czas choroby nabierze sensu i realności, gdyż uznanie zwolnienia Jarosława B. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej w S. za nieskuteczne spowoduje, że zaistnieje w pełni uzasadnione roszczenie skarżącego o wypłacenie mu świadczenia pieniężnego za czas choroby. Oczywistym jest, że przedmiotem dochodzenia nie będzie zasiłek chorobowy wypłacany przez ZUS, lecz świadczenie przewidziane w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną Jarosława B. złożył (...) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w S., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Według organu odwoławczego, stawiany w kasacji zarzut nieważności decyzji organu I i II instancji z powodu naruszenia art. 24 par. 3 oraz art. 25 Kpa jest bezpodstawny. (...) Komendant Państwowej Straży Pożarnej w S. postanowieniem (...) odmówił wyłączenia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. uzasadniając to rozstrzygnięcie tym, że skarżący nie wskazał, jak również nie uprawdopodobnił żadnych okoliczności, które mogły stanowić podstawy, zarówno do obligatoryjnego, jak i fakultatywnego wyłączenia organu I instancji. W postępowaniu przed organem II instancji skarżący nie składał wniosku o wyłączenie organu odwoławczego, do tego nie zachodziły w tym przypadku przesłanki wymienione w art. 25 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Jarosława B. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 12 maja 2004 r., stwierdzić należy, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do postanowień art. 183 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 par.
- Żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w cytowanym art. 183 par. 2 omawianej ustawy, które Sąd winien brać pod uwagę z urzędu, nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają, między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy, podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji, wnoszący skargę kasacyjną, musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Podkreślić należy, że w celu zapewnienia skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu- stawianego przez ustawę- ustawodawca w art. 175 ust. 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadził przymus adwokacko-radcowski dla jej sporządzenia. Wymogi, bowiem, jakie stawia w skardze kasacyjnej art. 176 ustawy, sprawiają, że musi być ona sporządzona przez osoby profesjonalnie trudniące się obsługą prawną. Zakłada się, że osoby te, z racji wykonywanego zawodu, znają- a przynajmniej powinny znać- zasady obowiązujące przy sporządzaniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna sporządzona przez pełnomocnika Jarosława B. nie w pełni odpowiada wymaganiom stawianym tego rodzaju środkom zaskarżenia, wymienionym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w sentencji swego wyroku, który jest przedmiotem tej skargi, nie odmówił skarżącemu wypłacania świadczenia pieniężnego za czas choroby po ustaniu stosunku służbowego. Sąd, bowiem, zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/, sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/. Sąd, zatem, nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, co do istoty, bo to należy do organów administracji publicznej, a jedynie ocenia czy zaskarżona doń decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, to znaczy z przepisami prawa materialnego, stanowiącymi podstawę prawną rozstrzygnięcia tej decyzji oraz przepisami regulującymi postępowanie, w którym decyzja ta została wydana. Oddalając, w tym przypadku skargę Jarosława B., Sąd tym samym, stwierdził, że zaskarżona tą skarga decyzja jest zgodna z prawem, natomiast Sąd samodzielnie nie rozstrzygnął o tym, czy skarżącemu przysługuje, lub nie, wnioskowane przez niego świadczenie.
W punkcie II skargi kasacyjnej, wnoszący ją, powołując się na art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z treścią art. 24 par. 3 Kpa oraz 25 Kpa, zarzucił, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przypadki nieważności decyzji personalnych, wydanych przez organy I i II instancji. Z przytoczenia numeru art. 174 pkt 2 ww. ustawy można by domniemywać, że skarżący stawiał zarzut naruszenia przepisów postępowania z tym, że rozwinięcie tego zarzutu wskazuje, że został on postawiony nie Sądowi, ale organom administracji publicznej orzekającym w sprawie. Skarżący, bowiem, nie podał, jakie przepisy postępowania, tj. ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zostały w tym przypadku, jego zdaniem, naruszone przez Sąd. Cała argumentacja związana z tym zarzutem zmierzała do wykazania naruszenia przez organy administracyjne obu instancji określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W punkcie II skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut nieważności postępowania przewidziany w art. 183 par. 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw/ ponieważ postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie toczyło się z naruszeniem zasad określonych w art. 9 i 10 Kpa. Otóż tak postawiony zarzut uznać należy za chybiony. Powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogły zostać naruszone prze Sąd, ponieważ dokonując oceny zaskarżonej doń decyzji (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia 9 grudnia 2002 r. Sąd tych przepisów nie stosował. Niektóre ściśle określone przepisy Kpa- w tym art. 9 Kpa- miały zastosowanie- odpowiednie- poprzez art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w postępowaniu sądowoadministracyjnym do dnia 31 grudnia 2003 r. Od dnia 1 stycznia 2004 r. postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje wyłącznie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ i naruszenie przepisów tej ustawy należy wykazać.
Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. Jak wyżej zaznaczono w tej sprawie, Sąd, po zapoznaniu się z materiałem dokumentacyjnym sprawy, nie stwierdził, by zachodziła w tym przypadku jakakolwiek przesłanka nieważności postępowania z wymienionych w art. 183 par. 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym także i wskazana w punkcie 5 tej normy.
Powyższe prowadzi do wniosku, że skargę kasacyjną uznać należy za bezpodstawną. Z tego względu, na podstawi art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną należało oddalić.