Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Zdzisława Ś. na decyzję Dyrektora Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w K. z dnia 16 marca 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w N. z 1 marca 2000 r.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją Dyrektora Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w K. z dnia 16 marca 2000 r. (...) utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w N. z dnia 1 marca 2000 r. (...) w sprawie odmowy przyznania Zdzisławowi Ś. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.
W uzasadnieniu decyzji organ I i II instancji wskazał na treść przepisu art. 89 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Zgodnie z tym przepisem sam fakt posiadania lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza lub jednego z członków jego rodziny, bez względu na miejsce ich położenia jest przeszkodą w przyznaniu równoważnika pieniężnego.
Skargę na powyższą decyzję złożył Zdzisław Ś. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi podniósł, że od 15 września 1997 r. zamieszkuje w lokalu spółdzielczym żony, który położony jest w M. Lokal ten nie jest położony w miejscu pełnienia służby, czy miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, co zdaniem skarżącego nie jest równoznaczne z posiadaniem lokalu lub domu na zasadach określonych w art. 89 ust. 1 ustawy. Skarżący wskazał ponadto, iż istotną dla rozstrzygnięcia sprawy nową okolicznością są rozstrzygnięcia NSA, a w szczególności wyrok NSA z dnia 22 stycznia 1999 r. I SA 953/98 i NSA z dnia 10 czerwca 1997 r. I SA 1240.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając złożoną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/, sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd uznał, iż podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 w zw. z art. 85 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej jest zasadny.
Podkreślono, że ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. nr 61 poz. 283 ze zm./ w rozdziale VI reguluje zasady korzystania przez funkcjonariuszy w służbie stałej z prawa do mieszkania. Na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Drugą formą pomocy mieszkaniowej jaka przysługuje funkcjonariuszom w służbie stałej jest równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Jak stanowi art. 89 ust. 1 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, określeni w art. 86, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu. Artykuł 89 ust. 1 ustawy, który określa, że równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania przysługuje wówczas gdy funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu nie precyzuje wprost czy miejscem położenia lokalu lub domu ma być miejscowość, w której funkcjonariusz pełni służbę lub miejscowość pobliska, czy też jakakolwiek miejscowość.
Zdaniem Sądu dokonując wykładni art. 89 ust. 1 ustawy nie można jednak ograniczyć się tylko do brzmienia tego przepisu i nie uwzględniać art. 85 ustawy. Skoro prawo do lokalu mieszkalnego, a więc najdalej idąca forma pomocy mieszkaniowej, przysługuje funkcjonariuszowi gdy nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, trudno było by zdaniem Sądu, w sposób racjonalny uzasadnić, aby prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania było uzależnione od surowszych przesłanek niż prawo do mieszkania. Stąd też art. 89 ust. 1 ustawy należy interpretować w ten sposób, iż prawo do równoważnika pieniężnego przysługuje wówczas, gdy funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę lub w pobliskiej miejscowości.
O taką wykładnię art. 89 ust. 1 ustawy oparte jest również zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 maja 1992 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty równoważnika pieniężnego w razie braku lokalu mieszkalnego /Dz.Urz. M.S. nr 4 poz. 30/, wydane na podstawie art. 89 ust.
- Paragraf 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 zarządzenia określa, że nie przyznaje się funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli w stałym miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej: przysługuje mu lub małżonkowi prawo do lokalu spółdzielczego.
Z tych też względów Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w K. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, iż uwzględniając skargę w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarzucił organom naruszenie art. 89 ust. 1 w związku z art. 85 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Zaznaczono, że zdaniem wnoszącego kasację taka wykładnia Sądu jest niezgodna z literalnym brzmieniem art. 89 ust. 1, który nie zawiera odniesienia do przepisu art. 85 ustawy o Służbie Więziennej. Gdyby taka była intencja ustawodawcy to przepis art. 89 ust. 1 zawierałby wyraźne odniesienie do art. 85 chociażby poprzez użycie po słowach "lokalu mieszkalnego lub domu" sformułowania "o których mowa w art. 85". Pominięcie przez ustawodawcę w przepisie art. 89 ust. 1 konstrukcji powołanej w art. 85 odnoszące się do miejsca posiadania lokalu zdaniem strony należy uznać za świadome i mające na celu ukształtowanie uprawnienia funkcjonariusza Służby Więziennej do lokalu mieszkalnego odmiennie niż jego uprawnienie do równoważnika za brak mieszkania.
Powołano się w tym zakresie na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Szczecinie zawarte w wyroku z dnia 11 czerwca 2003 r. SA/Sz 1827/02 gdzie przyjęto, iż przepis art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że równoważnik pieniężny przysługuje z tytułu braku mieszkania. Oznacza to, że posiadanie przez funkcjonariusza w służbie stałej lub jego małżonka lokalu mieszkalnego lub domu poza miejscowością pełnienia służby lub miejscowością pobliską wyłącza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego. Zauważono również, iż zbliżoną argumentacją posłużył się Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2002 r. SA/Rz 477/01. Mimo iż jak zauważono istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądowym w tym zakresie to powołane wyżej wyroki podkreślają, zdaniem strony, trafność argumentacji w ww. wyrokach.
Tym samym uznano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 85 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz błędnej wykładni art. 89 ust. 1 cyt. ustawy sprowadzającej się do wyinterpretowania, iż przeszkodą do wypłaty równoważnika za brak mieszkania jest posiadanie przez funkcjonariusza lub jego małżonka lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, w którym nie znajduje się takie dodatkowe obwarowanie.
Stąd też wobec powyższych zarzutów wniesiono, na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Zdzisława Ś. Zdzisław Ś. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wytknięte to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się ona na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W skardze kasacyjnej Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w K. postawiono zarzut zaskarżonemu wyrokowi z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 85 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. nr 61 poz. 283 ze zm./ oraz błędnej wykładni art. 89 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o Służbie Więziennej.
Przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. nr 61 poz. 283 ze zm./ regulują między innymi zagadnienia dotyczące uprawnień funkcjonariuszy w służbie stałej do lokalu mieszkalnego. W art. 85 ust. 1 ustawa o Służbie Więziennej wprowadziła zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca wskazał, że realizacja tej zasady może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w jednej z dwu miejscowości wymienionych w powołanym wyżej przepisie prawa, bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, ustawa wymienia także równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. W tym zakresie zasadnicze znaczenie posiada przepis art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Wymieniony przepis prawa stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, określeni w art. 86 ustawy, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Innymi słowy ustawodawca przyznaje równoważnik pieniężny funkcjonariuszowi, jeżeli zostają spełnione następujące przesłanki określone w ustawie. Po pierwsze - funkcjonariusz pozostaje w służbie stałej, po drugie --funkcjonariusz nie ma mieszkania ani domu, jak również nie przydzielono mu kwatery tymczasowej, po trzecie - członkowie jego rodziny określeni w art. 86 ustawy nie mają mieszkania ani domu.
W związku z powyższym brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, iż równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania przysługuje funkcjonariuszowi służby więziennej gdy ten nie posiada mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przepis art. 89 zastrzega taką ewentualność tylko na rzecz funkcjonariuszy służby stałej przeniesionych z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada lokalu mieszkalnego ani domu w nowym miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej /ust. 2/. Z akt sprawy nie wynika by wskazana sytuacja odniosła się do skarżącego.
W analizowanej sprawie jest poza sporem, że Zdzisław Ś. nie spełnił przesłanki uzyskania równoważnika pieniężnego polegającego na braku lokalu mieszkalnego.
Z niekwestionowanych ustaleń wynika bowiem, że Zdzisław Ś. zamieszkuje w lokalu spółdzielczym żony, który położony jest w M. przy ul. Ś. 77/26. W lokalu tym zameldowany jest na pobyt stały.
Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2004 r., iż skarżącemu mimo posiadania lokalu mieszkalnego przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, gdyż ten nie znajduje się w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przyjmując powyższą konstrukcję prawną Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się wadliwej wykładni art. 89 ust. 1 w związku z art. 85 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. nr 61 poz. 283 ze zm./. Nadto przywołanie na potwierdzenie wadliwego stanowiska zaprezentowanego w kwestionowanym wyroku - nieobowiązującego zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 maja 1992 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty równoważnika pieniężnego w razie braku lokalu mieszkalnego /Dz.Urz. M.S. nr 4 poz. 30 ze zm./, które nadto nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, potwierdza wyżej wyrażony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego o wadliwej wykładni ww. przepisów ustawy o Służbie Więziennej.
Zauważyć więc należy, iż w rozpoznawanej sprawie należało uwzględnić wniesioną skargę kasacyjną Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w K. Wobec braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym zachodzeniu jedynie naruszeń przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oddalając ją jako niezasadną co uczyniono na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.