Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 maja 2004 r., II SA/Łd 1508/02 uwzględnił skargę Henryka U. i Bożeny K.-U. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 8 sierpnia 2002 r. (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta Ł. z 16 maja 2002 r., (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zarząd Miasta Ł. wskazaną wyżej decyzją wydaną na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ ustalił Henrykowi U. i Bożenie K.-U. opłatę adiacencką w kwocie 16.700 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiących ich własność na skutek ich podziału. Ustalenia opłaty dokonano w oparciu o wycenę sporządzoną przez biegłego rzeczoznawcę wskazującą, że w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 33 400 zł. Organ ustalił opłatę adiacencką w wysokości zgodnej z uchwałą nr LIV/1225/01 Rady Miasta Ł. z dnia 28 lutego 2001 r., która przewidywała opłatę w wysokości 50 procent. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z 8 sierpnia 2002 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W skardze na tą decyzję Henryk U. i Bożena K.-U. zarzucili jej obrazę art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwą interpretację tego przepisu oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wzrost wartości nieruchomości był wynikiem jej podziału. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że całkowicie bezpodstawne jest stanowisko organu administracyjnego, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej wynika z ustawy, a właściciel powinien liczyć się z możliwością obciążenia tą opłatą, nawet w braku uchwały Rady Miejskiej ustalającej stawkę tej opłaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wcześniej wyrokiem uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził na wstępie, że przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wszystkich podziałów nieruchomości, do których stosuje się przepisy rozdziału 1 Działu III-ego cyt. ustawy. Zgodził się natomiast z zarzutem skarżących, że "objęcie" właścicieli nieruchomości przepisami uchwały rady gminy w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która nie istniała w dacie dokonania podziału nieruchomości narusza konstytucyjną zasadę państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. Jest to wada uniemożliwiająca pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym. Wreszcie Sąd stwierdził, że zakwestionowanie przez skarżących operatu szacunkowego, opracowanego przez uprawnioną osobę należy uznać za pozbawione doniosłości, ponieważ skarżący nie przedstawili żadnego dowodu, który umożliwiłby weryfikację ich twierdzeń.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu w szczególności naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 i art. 98 ust. 4, art. 1 par. 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm./ i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ przez błędną wykładnię i przyjęcie, że ostateczna decyzja o podziale nieruchomości, kończąca postępowanie o podział nieruchomości wszczyna postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej, zaś akt wykonawczy, uchwała rady gminy w sprawie wysokości stawek procentowych, winien obowiązywać w dacie wydania decyzji o podziale.
Wskazując na powyższe wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
W Uzasadnieniu stwierdzono, że podstawą sporu w sprawie jest prawidłowość ustalenia przez Zarząd Miasta Ł. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej wskutek jej podziału dokonanego na wniosek Henryka U. i Bożeny K.-U. Stosownie do powołanego art. 98 ust. 4 oraz odpowiednio stosowanych przepisów art. 145 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami mechanizm powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek podziału oparty jest na trzech koniecznych elementach:
a/ zgodnej z przepisami wycenie stwierdzającej wzrost wartości;
b/ uchwale rady gminy w przedmiocie określenia stawek opłaty;
c/ decyzji organu gminy - zarządu lub wójta /burmistrza, prezydenta/.
Wszystkie te przesłanki były spełnione w dacie orzekania przez Kolegium. Zaś wydanie decyzji przez Kolegium nastąpiło w okresie 3 lat od dnia, kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpatrywanej sprawie kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zaś przytoczony wyżej zarzut naruszenia art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niewątpliwie trafny.
Konstytutywna decyzja administracyjna wydawana jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia jej podejmowania, o ile przepis intertemporalny nie stanowi inaczej. Stosownie do przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie wyższej niż 50 procent różnicy wartości nieruchomości. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3. W myśl art. 145 ust. 3 ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Skoro przepis ten ma być odpowiednio stosowany do wzrostu wartości nieruchomości następującej w wyniku podziału nieruchomości, to oznacza to, że można ustalić taką opłatę w terminie 3 lat od dnia podziału nieruchomości. Skoro tak, to ustalając taką opłatę właściwy organ winien zastosować przepisy obowiązujące w dacie jej wydawania, niezależnie od tego, czy obowiązywały one już w dacie podziału nieruchomości. Przyjęcie innego poglądu - takiego, jaki zaprezentowano w zaskarżonym wyroku WSA w Łodzi - prowadzić musiałoby do sytuacji, w której w wielu przypadkach, bez żadnego umocowania w przepisach obowiązującego prawa, organy administracji, ustalając opłatę adiacencką stosowałyby stawkę procentową opłaty określoną w uchwale nieobowiązującej już - bo zmienionej - w chwili podejmowania decyzji. Nie miałoby to żadnego oparcia w przepisach prawa. Tak więc pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jest uzasadniony.
Ponadto dodać należy, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej wynika z art. art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ten zaś przepis obowiązywał w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości. Brak uchwały rady gminy w przedmiocie stawki tej opłaty uniemożliwia wydanie decyzji w tym zakresie, czego jednak nie wolno łączyć z funkcją gwarancyjną dla strony. Tą bowiem spełnia art. 145 ust. 3 cyt. ustawy określając okres przedawnienia jej wymiaru. Mówiąc innymi słowy, właściciel nieruchomości, dokonujący jej podziału musi się liczyć z możliwością ustalenia opłaty adiacenckiej w okresie 3 lat od daty dokonania tego podziału, nawet jeżeli w dacie jego dokonania nie ma uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej.
Wreszcie, powołanie się przez Sąd I instancji na wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81 jest o tyle nietrafne, że wykładnia tam zawarta dotyczy innego rodzaju decyzji uznaniowych, a mianowicie decyzji wydawanych na wniosek strony, których przedmiotem jest przekształcenie interesu prawnego strony w prawo nabyte. Natomiast przedmiotem decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej jest nałożenie na stronę określonego prawem obowiązku. Jeżeli tę kwestię ustawa pozostawia uznaniu organu administracji, to organ może nałożyć na stronę obowiązek zawsze wtedy, gdy są spełnione warunkujące go przesłanki. Nie musi w takim wypadku tłumaczyć, dlaczego skorzystał z przysługującej mu kompetencji.
Zgodnie z art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje /a nie rozstrzyga/ sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Płynie stąd wniosek, że NSA nie jest związany zawartymi w niej wnioskami, co do sposobu wzruszenia zaskarżonego orzeczenia. Mając to na względzie, a także fakt, że Sąd nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.