Uzasadnienie
OSK 1320/04
Starosta Powiatu Ł. decyzją z dnia 30 października 2001 r. odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, polegającej na ujawnieniu Anny Z. jako właściciela działki 382 o powierzchni 0,0776 ha położonej w Ł. przy ul. W.
- Jako podstawę decyzji wskazano przepisy art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /t.j. Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086/ oraz par. 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że działka 382 objęta jest księgą wieczystą Kw (...), w której jako właściciele ujawnieni są Mirosław i Małgorzata małżonkowie K. Wnioskująca o zmianę w ewidencji gruntów Anna Z. nie przedstawiła dowodów wskazujących na inny stan prawny nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania Anny Z. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia 7 grudnia 2001 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podzielając argumentację wyrażoną przez organ I instancji.
W skardze z dnia 9 stycznia 2002 r. Anna Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, przedstawione przez nią dokumenty jednoznacznie wskazują, że zapisy w ewidencji gruntów w zakresie ujawnienia właściciela spornej działki są wadliwe.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 stycznia 2004 r. 3/II SA/Łd 59/02, po rozpoznaniu skargi Anny Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia 7 grudnia 2001 r. (...) w przedmiocie ewidencji gruntów, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy z zakresu ewidencji gruntów /art. 20 ust. 1 i 2 i art. 22 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j. Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086/ oraz par. 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz.U. nr 38 poz. 454/, stanowią, że organy administracji publicznej prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub dyspozycji zawartych w aktach normatywnych /par. 12 wyżej cytowanego rozporządzenia/. Taki pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach II SA 1155/92, II SA 1718/95, II SA 1824/95, II SA 1231/97, II SA 1094/98, II SA 810/98 i II SA 1283/97.
Podkreślić ponadto należy, że skarżąca domaga się wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w zakresie zmiany osoby właściciela nieruchomości. Odwoływanie się do treści tytułów własności przedstawianych przez skarżącą może być skuteczne jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym w sporze o własność lub też w postępowaniu o rozgraniczenie. Organy prowadzące ewidencje gruntów nie były władne rozstrzygać o kwestii własności i dokonywać zmian sprzecznych z aktualnymi zapisami w księdze wieczystej. Stanowiłoby to ewidentne naruszenie dyspozycji par. 12 wyżej cytowanego rozporządzenia.
Zatem stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.
Anna Z. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając w całości. Zarzuciła:
- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 21 i 40 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne przez błędną wykładnię przepisów o obowiązkach powiatowych i wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, do których należy kontrola opracowań przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym kontrola oznaczania w księgach wieczystych nieruchomości, art. 30 cyt. ustawy przez nieuwzględnienie obowiązku przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości na wniosek strony lub z urzędu wobec ujawnionych przez stronę błędów w zapisach ewidencji gruntów i nieruchomości,
- art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez rozstrzygnięcie nie uwzględniające granic sprawy i pominięcie istotnych okoliczności podniesionych przez stronę i zawartych w dołączonych do skargi dokumentach.
Na podstawie art. 185 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu wskazała, że organu geodezyjne nie rozpoznały jej wniosku wskazującego na błędne zapisy w ewidencji gruntów, pomijające jej własność udokumentowana przedstawionymi aktami notarialnymi i sądowymi, wniosła też o nakazanie rozgraniczenia jej gruntów z gruntami małż. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił wywodząc, że organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i nie mogą samodzielnie ustalać kwestii uprawnień do gruntu. Zdaniem skarżącej, pogląd taki oparty jest na błędnym odczytaniu zapisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 21 tej ustawy "podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ". Wskazała, że to właśnie nieprawidłowo dokonane zapisy w ewidencji gruntów o budynków stały się podstawą wadliwej decyzji uwłaszczeniowej z roku 1972 małżonków B., które - prowadzone bez jej udziału - doprowadziło do uwłaszczenia jedynie posiadaczy części jej nieruchomości, opisanej w akcie notarialnym z 1954 r. i mającej powierzchnię 20 arów. Działka ta uwidoczniona została w ewidencji gruntów w roku 1966 z powierzchnią jedynie 978 m2. W rejestrze gruntów z 1966 r. w zapisie działek 732 i 733 wskazano jako władających nimi Cypriana B. oraz Helenę i Józefa R. W postępowaniu uwłaszczeniowym prowadzonym bez jej udziału wydano akt własności ziemi (...) Wacławowi i Maksymilianowi B. jako osobom władającym ziemią bez stosownego tytułu prawnego. Przedmiotowa działka sprzedana została małż. K. Godzi się podkreślić, że Wydział Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Ł. prostował swą decyzją rzekomo oczywistą omyłkę w akcie własności (...) zmieniając numeracje działek. We wniosku do Starosty Powiatowego w Ł. przedstawiając dokumenty spadkowe, aktu notarialne i akt zniesienia współwłasności z bratem Tomaszem R. wskazała, że wskutek błędnych zapisów w ewidencji gruntów nastąpiła możliwość uszczuplenia jej własności, w tym w szczególności w akcie własności nr 339.
Organ I i II instancji badając wniosek oparły się na stanie prawnym po roku 1972 nie badały rzeczywistego opisu gruntów istniejącego przed tym okresem.
Zarzut skarżącej, że nie zachowano tu właściwego trybu kontroli oraz nie zbadano gruntownie stanu zapisów w rejestrze gruntów jest zasadny, choć wcale nie musi prowadzić do przyjęcia ustaleń dotyczących jej roszczeń. Godzi się jednak zauważyć, że przedstawione przez nią dokumenty i zastrzeżenia niewątpliwie wskazywały na stan sporny granic jej nieruchomości z działką małż. K. nabytą od poprzedników - B., nadto bezspornie wskazywały, że nie była stroną w postępowaniu uwłaszczeniowym z roku 1972.
Zarzuty są więc w istocie wnioskiem o zbadanie prawidłowości zapisów w rejestrze gruntów, w oparciu o które dokonywano późniejszych zapisów w księgach wieczystych. Ostatecznie zaś wiosek swój sprecyzowała jako wniosek o rozgraniczenie. Zaskarżone przez nią decyzje organów I i II instancji nie zawierają śladów ustalenia prawidłowości zapisów w rejestrze gruntów w zakresie objętym wnioskiem, więc szczególnie w okresie przed rokiem 1972. Wobec sporu co do uwidocznionych w ewidencji granic nieruchomości, wniosek w istocie winien był prowadzić do podjęcia procedury rozgraniczeniowej w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, która mogła znaleźć swój epilog w postępowaniu sądowym, zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy. Organy administracji nie wskazały, dla jakich powodów procedury tej nie podjęto.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie rozważył w ogóle obowiązków organów ewidencji gruntów w zakresie kontroli prawidłowości zapisów w ewidencji gruntów, które w oczywisty sposób nie są tylko odzwierciedleniem aktów ustalających stan prawny, ale - jak wyraźnie na to wskazuje art. 21 ustawy - są też podstawą oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych. Zdaniem skarżącej w jej sprawie doszło do nietypowego odwrócenia kolejności zdarzeń, którą jako jedyną możliwą przyjął sąd pierwszej instancji, gdyż - jak twierdzi - błędy w zapisach ewidencji gruntów, doprowadziły do pierwotnego uszczuplenia jej własności, a to stało się podstawą nieprawidłowych decyzji uwłaszczeniowych, bo obejmujących wadliwie opisane działki, nadto podjętych w sposób oczywiście nieprawidłowy, bo bez udziału strony, jaką niewątpliwie w tym postępowaniu była.
Zaskarżone rozstrzygnięcie tym samym oparte zostało na błędnym założeniu, że organy ewidencji gruntów nie mają tytułu do badania prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów oraz uprawnień do ich ustalania i korygowania w procedurze rozgraniczeniowej. Wniosek oraz skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - mimo nieporadności sporządzenia - zawierają dostatecznie dużo informacji i odniesień do dokumentów by stwierdzić, że zarzut nieprawidłowości w ewidencji gruntów jest uzasadniony i winien być zbadany oraz rozstrzygnięty w dostępnej procedurze rozgraniczeniowej. Odesłanie skarżącej na drogę postępowania sądowego w istocie nie jest rozwiązaniem jej problemów, gdyż ewentualne postępowanie dotyczące prawa własności i tak wymagać będzie analizy i oceny zapisów w ewidencji gruntów w całym okresie ich dokonywania, a więc wymusi procedurą, o jaką występowała w swym wniosku.
Decyzje objęte skargę w oczywisty sposób nie odpowiadają na postawione w nim zarzuty, szczególnie dotyczące pomyłek dokonanych przed rokiem 1972, wobec czego nie odpowiadają treści wniosku. Stanowi ona także treść skargi skierowanej do sądu, który w tych granicach skargi nie rozpatrzył, co uzasadnia zarzuty podniesione w kasacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Z podstaw skargi kasacyjnej wynika, że zarzuca naruszenie prawa materialnego, a to art. 21, art. 30 i 40 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /t.j. Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że podstawowym zarzutem jest naruszenie prawa własności skarżącej, w zakresie ustalenia spornej granicy jej nieruchomości. Wywodzenie wadliwości zaskarżonego wyroku przez niepodjęcie procedury rozgraniczeniowej, której przeprowadzenia domaga się skarżąca, nie jest zasadne. Procedura rozgraniczeniowa jest odrębną procedurą, która nie została zastosowana, a zatem nie była objęta rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku. Zarzut naruszenia art. 30 powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne regulujący wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nie jest zasadny.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 21 powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Art. 21 normuje jedynie znaczenie ewidencji gruntów dla oznaczenia nieruchomości, nie normuje jednak ustalenia prawa własności nieruchomości. Dokonanie ustalenia prawa własności w zakresie przebiegu spornej granicy, nie może być dokonany w trybie zmiany ewidencji gruntów. Zatem zasadnie w skardze kasacyjnej wywodzono, że skarżąca domaga się przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, co stanowi jednak odrębną sprawę od zmiany w ewidencji gruntów.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 40 ust. 3 powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten reguluje własność organów do prowadzenia i gromadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Brak uzasadnienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 40 ust. 3 powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, czyni zarzut nieusprawiedliwionym.
Należy jednak podkreślić, że przepisy o właściwości w zakresie ewidencji gruntów nie zostały naruszone. Natomiast inaczej ukształtowana jest właściwość w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, co nie było przedmiotem rozpoznania w zaskarżonym wyroku.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.