Uzasadnienie
OSK 1336/04 Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2004 r., III SA/Kr 4634/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Gminy [...] na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...]"’ w Kielcach z dnia 16 grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę dostarczaną odbiorcom na terenie gminy [...] – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Dnia 16 grudnia 2003 r. Zgromadzenie Związku Międzygminnego "[...]" w Kielcach podjęło przedmiotową uchwałę. Jako jej podstawę prawną podano art. 69 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz.1591 z późn. zm.), § 12 pkt 4 i 7 statutu Związku i art. 140 k.c., a także art.20 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747). W § 1 uchwały stwierdzono: "Ustala się taryfę za wodę dostarczaną odbiorcom na terenie gminy [...] z wodociągów stanowiących własność Związku w brzmieniu załącznika do niniejszej uchwały". Pismem z dnia 15 stycznia 2004 r. Wójt Gminy [...] na podstawie art. 101 ust. 1 w zw. z art 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wystąpił do Związku z wnioskiem o usuniecie naruszenia interesu prawnego Gminy przez wskazana uchwałę, która naruszała art 18 ustawy o samorządzie gminnym oraz art 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Kompetencja uchwalania takiego regulaminu należy do rady Gminy. Związek powinien był wystąpić do Rady Gminy o wydanie zezwoleń na: prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz na odprowadzanie ścieków. Art 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym zalicza do zadań własnych gminy sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, a art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu... powierza zatwierdzanie taryfy radzie gminy. Gmina [...] na mocy uchwały Rady Gminy z dnia 1 stycznia 1998 r. wystąpiła ze Związku Międzygminnego "[...]", który w tej sytuacji nie posiada uprawnień do stosowania art. 69 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Związek działa jako przedsiębiorstwo wodociągowo[kanalizacyjne i nie ma uprawnień do ustalania regulaminu. Kompetencje w tym zakresie posiada Rada Gminy. Związek Międzygminny w odpowiedzi wskazał, że uchwała nr 10/2003 jest zgodna z prawem, i nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, a posiada charakter informacyjny. W skardze do Sądu Gmina [...] zaskarżyła uchwałę nr 10/2003 wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, taryfikator opłat jej zdaniem winien być wydany po uzyskaniu od Rady Gminy regulaminu.
W odpowiedzi na skargę Związek Międzygminny "[...]" wniósł o oddalenie skargi. Jego zdaniem zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to akt cywilnoprawny będący oświadczeniem woli skierowanym do odbiorców wody z urządzeń stanowiących własność Związki. Dlatego brak jest kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi. Podkreślono, że Związek nie jest przedsiębiorstwem wodociągowym ani gminną jednostką organizacyjną, nie ma więc podstaw do występowania do gminy w celu zatwierdzania taryf czy regulaminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym wyżej wyroku uznał, że twierdzenia Związku, iż jego działalność w zakresie objętym skargą nie podlega reżimowi ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie maja oparcia w prawie. Podstawowe znaczenia ma, według Sądu, zdanie 1 art. l ustawy: "Ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków". Wszelkie zbiorowe zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz wszelkie zbiorowe odprowadzanie ścieków ma być prowadzone z zachowaniem rygorów wprowadzonych powołaną ustawą. Skoro w dalszym ciągu powołanego art. l ustawy stanowi się: "w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych" - to nie można twierdzić, że podmiotami związanymi ustawą są wyłącznie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne; są one jedynie jednymi z wielu podmiotów, będących adresatami ustawy. Wbrew twierdzeniu Związku nie tylko takie zbiorowe zaopatrzenia w wodę, które realizowane jest przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest przedmiotem regulacji ustawy, skoro zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy (art. 3 ust. 1 ustawy). Zakres przedmiotowy ustawy i znaczenie używanego przez nią terminu zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest dwojaki. Z jednej strony jest to działalność regulacyjna, bowiem zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, (art. 3 ust. l) obejmującym w szczególności tworzenie warunków dla dostaw wody, odprowadzania i oczyszczania ścieków (art. l), uchwalanie regulaminu (art. 19 ust. l) oraz zatwierdzanie taryfy (art. 24). Z drugiej są to już czynności faktyczne, tj. ujmowanie, uzdatnianie i dostarczanie wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21) oraz odprowadzanie i oczyszczanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 20). Uchwała w sprawie ustalenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę dostarczaną odbiorcom na terenie Gminy [...] nie jest faktycznym zaopatrywaniem w wodę, lecz — regulowaniem tych dostaw. To zaś jest zadaniem własnym gminy (art. 3 ust. l ustawy), wykonywanym bądź przez organy związku międzygminnego, bądź gminy (art. 3 ust. 2). Zatwierdzanie taryfy jest kompetencją Rady Gminy (art. 24 ustawy), więc nietrafne jest twierdzenie Związku, że sąd administracyjny jest niewłaściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi Gminy [...]. Kompetencja Sądu w niniejszej sprawie ustalona została przez art. 3 § 1 pkt 6 w zw. z art. l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. art.24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ustawa ustala, że wejście w życie taryfy wymaga podjęcia trzech czynności: (1) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę (art. 20 ust. l), (2) przedsiębiorstwo w terminie 70 dni przed planowaną datą wejścia taryf w życie przedstawia radzie gminy wniosek o ich zatwierdzenie (art. 24 ust. 2), (3) rada gminy zatwierdza taryfę (art. 24 ust. l). Związek twierdzi, że nie jest objęty powyższymi regułami, albowiem nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Przedsiębiorstwem takim jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 2 pkt 4 ustawy). Przedsiębiorcą jest jednostka, która zawodowo, we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą, tj. zarobkową działalność handlową i usługową oraz eksploatację zasobów naturalnych, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2 ust. l i 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. nr 101, poz. 1178 ze zm.). Eksploatowanie przez Związek posiadający osobowość prawną, wodociągu, którym woda jest dostarczana celem zbiorowego zaopatrzenia odbiorców w Gminie [...], w zamian, za co odbiorcy uiszczają opłaty przewidziane w taryfie — uzasadnia konkluzję, że w zakresie tej działalności Związek Międzygminny "[...]" jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy. Związek był uprawniony do zaproponowania taryfy (art. 20 ust. l), ale trafnie wskazał Wojewoda Świętokrzyski w swej skardze, że Związek nie może we własnym zakresie ustalać zaskarżonej taryfy, ze skutkiem wiążącym dla odbiorców. Taryfa powinna była być przedłożona Radzie Gminy [...] do zatwierdzenia w terminie 70 dni przed planowaną datą wejścia taryf w życie. Tymczasem zaskarżona uchwała podjęta w dniu 16 grudnia 2003 r. miała wejść w życie po upływie 7 dni od daty ogłoszenia na tablicy w siedzibie Urzędu Gminy z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2004 r. Oznacza, to, że zaskarżona uchwała nie była podjęta w trybie art. 20 w zw. z art. 24 ustawy, tj. nie była przeznaczona do przedłożenia Radzie Gminy celem ewentualnego zatwierdzenia przez Radę Gminy, ale dopuszczając i opcję odmowy zatwierdzenia. W relacjach Związku z Gminą [...] ma zastosowania art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a pozostaje aktualny — art. 24 ustawy. Związek musiałby wykazać, że został umocowany przez Gminę [...] do podjęcia zaskarżonej uchwały. Tymczasem w niniejszej sprawie nikt nie twierdzi, jakoby takie upoważnienie zostało udzielone, a nie jest dopuszczalne czynienie w tym zakresie jakichkolwiek domniemań poszerzających kompetencje Zgromadzenia Związku. Po wystąpieniu ze Związku Międzygminnego Gmina [...] nie była władna przekazać Związkowi żadnych swoich kompetencji w trybie art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego chybione jest powoływanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały § 12 pkt 4 statutu Związku, przewidującego podejmowanie przez Zgromadzenie Związku uchwał w sprawie określenia zasad użytkowania i zarządzania majątkiem Związku. Zaskarżona uchwała musi być oceniana przez Sąd nie w zakresie zgodności z art. 140 k.c.,, ale, art. 24 i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Również powoływanie się na § 12 pkt 7 statutu Związku nie daje Związkowi legitymacji do narzucania odbiorcom na terenie gminy [...] taryfy za dostarczoną wodę, skoro art. 24 ustawy zastrzegł kompetencję w tym zakresie wyłącznie na rzecz Rady Gminy [...].
W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko zawarte w skardze Gminy [...], że Zgromadzenie Związku podjęło zaskarżoną uchwałę w sprawie zastrzeżonej ustawowo do wyłącznej właściwości Rady Gminy [...]. Zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 3 ust. l i ust. 2 pkt 1 w zw. z art.24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków.
W skardze kasacyjnej Związek Międzygminny "[...]" w Kielcach, reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok Sądu I instancji na zasadzie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając mu naruszenie prawa materialnego a także przepisów postępowania:
- naruszenie art. l, art. 22 pkt 4, art. 19 ust. l, art. 24 ust. l ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, art. 1 - 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm.), art. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r.- Prawo o działalności gospodarczej (Dz.U. nr 101, poz. 1178 ze zm.);
- naruszenie przepisów postępowania - art. l ust. l, art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 58 § 1 pkt l p.p.s.a.;
- naruszenie art. 63 ust. 3 Konstytucji RP.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie wydanie postanowienia w trybie art. 189 p.p.s.a. uchylającego zaskarżony wyrok oraz odrzucenie skargi. W uzasadnieniu stwierdzono m. in., iż Sąd uznał, że zakres przedmiotowy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zawarty w jej art. 1, przesądza o tym, że ZM "[...]" objęty był obowiązkiem wynikającym z dalszych postanowień ustawy w przedmiocie zwracania się do gminy o zatwierdzanie taryf za wodę. Stanowisko Sądu jest błędne z kilku przynajmniej powodów:
- Kwestia, kto jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w nawiązaniu do treści art. 1 ustawy, uściślona została w art. 2 pkt. 4 tej ustawy. Związek Międzygminny "[...] w rozumieniu tego ostatniego przepisu nie jest przedsiębiorcą w znaczeniu ustawy o działalności gospodarczej ani też przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Według art. 2 ustawy o działalności gospodarczej za przedsiębiorcę uznaje się osoby fizyczne, prawne oraz niemające osobowości prawnej, które zawodowo we własnym imieniu podejmują działalność gospodarczą to ta działalność zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy jest działalnością zarobkową - prowadzoną w różnych formach. Związek nie może być traktowany jako przedsiębiorca, bowiem nie prowadzi na tych obiektach zaopatrując zbiorowo w wodę odbiorców, działalności zarobkowej obliczonej na osiąganie zysków. Prowadzi on działalność komunalną w rozumieniu art. 1 - 5 ustawy o gospodarce komunalnej. Potraktowanie Związku, jako przedsiębiorcy czy też przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 4, art. 19 ust. 1, art. 20 i 24 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę jest oczywistym nieporozumieniem. Związek jako bezsprzeczny właściciel urządzeń wodociągowych służących do zbiorowego zaopatrywania w wodę indywidualnych odbiorców, niebędący przedsiębiorcą nie może podlegać rygorom dotyczącym zatwierdzania regulaminu i taryf - takim, jakie są przewidziane dla przedsiębiorców. Zdaniem wnoszącego skargę ustawa o zaopatrzeniu w wodę zawiera rozwiązania w zakresie zatwierdzania taryf odnoszone do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia stanowiących własność gmin. W sytuacji, gdy urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne nie stanowią własności gmin, gmina nie ma uprawnień do żądania od właściciela obiektów wodociągowych, a więc i Związku, aby przedstawiał jej do zatwierdzenia regulaminy i taryfy opłat za wodę, która przecież w takiej sytuacji jest domeną samego właściciela obiektu w ramach art. 140 k.c. Podejmowane przez Zgromadzenie Związku w takich sprawach uchwały nie mają i mieć nie mogą waloru przepisu powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie dotyczy też spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 ust.2 p.p.s.a. Wyrok narusza więc art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Podniesiono tez, że Gmina nie wystąpiła o usunięcie naruszenia jej interesów do Zgromadzenia Związku, lecz do jego Prezesa. Nie zaistniała więc przesłanka do zaskarżenia tej uchwały, a więc skarga Gminy [...] podlegała odrzuceniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpatrywanej sprawie kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zauważyć jednak trzeba, że wskazany w podstawie skargi kasacyjnej art. 22 pkt 4 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 z późn. zm.) nie istnieje. Artykuł ten ma bowiem wyłącznie 3 punkty.
Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów trzeba stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Twierdzenie skarżącego, iż Związek Międzygminny nie może być traktowany jako przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy nie są trafne. Z punktu widzenia gminy [...] niebędącej członkiem Związku Międzygminnego, Związek ten określając taryfę cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę sytuuje się w sytuacji takiej samej, jak każdy inny dostawca prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę w rozumieniu powołanego przepisu. Może być więc traktowany jako przedsiębiorstwo wodociagowo-kanalizacyjne w znaczeniu funkcjonalnym. Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 65 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) związek międzygminny posiada osobowość prawną. Podzielić należy więc poglądy Sądu I instancji dotyczące występowania Związku w charakterze przedsiębiorstwa wodociagowo-kanalizacyjnego i w związku z tym zastosowania di niego przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu.... odnoszących się do tych przedsiębiorstw. Dodać należy, iż w podstawie prawnej uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...]" w Kielcach z dnia 16 grudnia 2003 r. powołano m. in. art. 20 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu..., przepis, który wprost odnosi się do przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej kwestionujące te fakty są więc całkowicie chybione. Związek Międzygminny nie może przez sam fakt prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrywania w wodę m.in. mieszkańców Gminy [...], pozbawiać Rady tej Gminy ustawowo zagwarantowanych przez art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu... kompetencji do zatwierdzania w drodze uchwały taryf. Podobny pogląd wyraził zresztą wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 czerwca 2004 r. OSK 313/04.
Nie są trafne, także zarzuty odnoszące się do braku właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania skargi Gminy [...]. Abstrahując od tego, że ich uzasadnienie jest ogólnikowe, to twierdzenie, że uchwała Związku nie jest aktem z zakresu administracji publicznej jest całkowicie błędne. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się bowiem stanowisko sprowadzające się do bardzo szerokiego ujmowania pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej". Są nimi wszelkie sprawy realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego, a także związki międzygminne – por. np. postanowienie SN z 24 września 1997 r., III RN 41/97, OSNP 1998, nr 6, poz. 171; uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 27 września 1994 r., W. 10/93, OTK 1994, cz. II poz. 46.
Odnosząc się do zarzutu skierowania wezwania, o którym mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do niewłaściwego podmiotu trzeba stwierdzić, że w piśmiennictwie podnosi się, że takie wezwanie powinno być skierowane właśnie do przewodniczącego organu wykonawczego związku – Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2004, s. 587.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Gminy [...] został oddalony, ponieważ, pełnomocnik Gminy nie brał udziału w rozprawie, a przepisy rozporządzenia. Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) nie stanowią podstawy do zasądzenia kosztów za samo sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.