Uzasadnienie
OSK 134/04
Uzasadnienie
Pozostaje poza sporem, że w sprawie terenu /gruntu/, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego przy ul. S. róg M. w W. toczyło się szereg postępowań administracyjnych w których podjęte zostały następujące rozstrzygnięcia administracyjne:
- decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 lutego 1967 r. (...), po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "S." w W., utrzymana została w mocy decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 grudnia 1996 r. którą orzeczono: 1/ o wygaśnięciu prawa użytkowania, przysługującego Wojewódzkiemu Związkowi Gminnych Spółdzielni "S." w W., w odniesieniu do terenu położonego przy ul. S. róg M. w W. oraz 2/ o przekazaniu tego terenu w nieodpłatne użytkowanie na rzecz PP "DT" z wyłączeniem obszaru o pow. 831,996 m2 zabudowanego budynkiem biurowym.
- następcy prawni Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "S." w W. /tj. Spółdzielnia Handlowo Usługowa "S." oraz Składnica Importowa Artykułów Przemysłowych "P.", Spółdzielnia Osób Prawnych w W./, zgłosili wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 lutego 1967 r. (...),
- Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 17 października 1996 r. (...), odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 lutego 1967 r. (...),
- wymieniona powyżej decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa dnia 17 października 1996 r. stała się ostateczną i nie została podana kontroli do Naczelnego Sądu Administracyjnego,
- wnioskiem z dnia 29 lipca 1998 r. Spółdzielnia Handlowo Usługowa "S." w W. wystąpiła z wnioskiem do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzja z dnia 17 października 1996 r.,
- Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 17 września 1999 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1996 r. (...),
- kolejną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 31 lipca 2000 r., podjętą w trybie art. 127 par. 3 Kpa, odmówiono uchylenia decyzji tego Urzędu z dnia 17 września 1999 r.,
- skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, z dnia 31 lipca 2000 r. wniosła Składnica Importowa Artykułów Przemysłowych "P." Spółdzielnia Osób Prawnych w W. oraz Spółdzielnia Handlowo Usługowa "S." w W.,
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2002 r. I SA 1870/00, I SA 1935/00, oddalił skargi na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 31 lipca 2000 r. W motywach wyroku Sąd przyjął za ustalone, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 17 września 1999 r. nie naruszają prawa. Przedmiotem bowiem postępowania administracyjnego /nieważnościowego/, toczącego się przed Prezesem Urzędu była ocena, czy decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1996 r., dotknięta była wadą nieważności w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa. Takiego zarzutu nie można postawić decyzji z dnia 17 października 1996 roku. Dlatego też odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1996 r. była zgodna z prawem. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skrótowo uzasadnił swoje stanowisko, jednakże decyzja ta podjęta została w trybie art. 127 par. 3 Kpa, zaś organ odwołał się do ustaleń zawartych swojej poprzedniej decyzji z dnia 17 września 1999 r., w której ustosunkował się do podniesionych zarzutów. Stąd też, w ocenie sądu, uchybienie to /naruszenie przepisu art. 107 par. 3 Kpa/ nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
- Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 12 listopada 2002 r. wniósł rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2002 r., która nie została rozpoznana przed reformą sądownictwa administracyjnego tj. przed dniem 1 stycznia 2004 r.,
- Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 7 stycznia 2004 r., podjętym na podstawie art. 102 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, umorzył postępowanie,.
Skarga kasacyjna od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2002 r. I SA 1870/00, I SA 1935/00 - wniesiona została przez Spółdzielnię Handlowo Usługową "S." oraz Składnicę Importową Artykułów Przemysłowych "P." Spółdzielnia Osób Prawnych w W. - na podstawie art. 102 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego tj.:
1/ art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 328 par. 2 Kpc, w związku z art. 59 powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. wobec braku wyjaśnienia dlaczego potwierdzone przez sąd administracyjny naruszenia procedury administracyjnej /braku w zakresie uzasadnienia decyzji, w szczególności w kontekście art. 7 i 11 Kpa/ nie mogły rzutować na wynik sprawy, a także wobec braku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarg, 2/ art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wobec uznania de facto, że w sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić legalności wydanych w końcu lat sześćdziesiątych decyzji administracyjnych z tego powodu, że legalność tych decyzji została już oceniona w decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1996 r. (...), a nie ta decyzja jest przedmiotem skargi w sprawie niniejszej, 3/ art. 16 Kpa wobec braku podstaw do wywodzenia, że ten przepis prawa pozwala na określenie rozstrzygnięć zawartych w decyzjach administracyjnych mianem: "res iudicatae", a więc tak jakby były zawarte w wyrokach sądowych, 4/ art. 27 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wobec oddalenia skarg na decyzje administracyjne, w których Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie przedstawił w istocie uzasadnienia, dlaczego nie uwzględnił zarzutów zawartych we wniosku stron o wszczęcie powtórnego postępowania nadzorczego.
W oparciu o te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona z braku uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim chybiony jest zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 328 par. 2 Kpc, i w związku z art. 59 powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r.
Wnoszący skargę kasacyjną upatrują naruszenia powołanych przepisów z dwóch przyczyn. Po pierwsze: "braku wyjaśnienia dlaczego potwierdzone przez sąd administracyjny naruszenia procedury administracyjnej /braku w zakresie uzasadnienia decyzji, w szczególności w kontekście art. 7 i 11 Kpa/ nie mogły rzutować na wynik sprawy". Po wtóre "wobec braku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarg". Jeśli nawet pominąć, że pierwsza z powołanych przyczyn ma formę pytania a nie zarzutu /"dlaczego...nie mogły rzutować"/, to uszło uwadze skarżących, że sąd poświęcił wiele uwagi tej kwestii. Uznał bowiem, że zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 31 lipca 2000 r. sprowadza się głównie do przedstawienia faktów, natomiast bardzo lakoniczna jest ocena prawna. Sąd stwierdził ponadto, że organ ten /Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast/ - "skrótowo uzasadnił swoje stanowisko". Jednocześnie jednak sąd podniósł, że decyzja z dnia 31 lipca 2000 r. podjęta została w trybie art. 127 par. 3 Kpa /a więc po ponownym rozpoznaniu rozpatrzeniu sprawy/, oraz że organ ten odwołał się do ustaleń swojej poprzedniej decyzji, w której ustosunkował się do podniesionych zarzutów. W oparciu o te ustalenia sąd wyprowadził wniosek, że to uchybienie organu /naruszenie przepisu art. 107 par. 3 Kpa/ nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Takiemu stanowisku sądu nie można zarzucić dowolności. Przeciwnie wyjaśnia ono jednoznacznie dokonanie takiej a nie innej oceny. Co więcej stanowisko to jest przekonywujące i zgodzić się należy z argumentacją sądu, że w sytuacji gdy organ wydając decyzje w trybie art. 127 par. 3 Kpa jedynie skrótowo uzasadnia swoje stanowisko ale równocześnie odwołuje się do wszystkich ustaleń, poczynionych w poprzedniej decyzji, to uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Tożsame uwagi i ocenę należy odnieść również do drugiej kwestii a mianowicie "braku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarg". Jeżeli bowiem organ, ponownie rozpoznając sprawę, na podstawie art. 127 par. 3 Kpa, odwołuje się skrótowo do wywodów i argumentacji zawartych w poprzedniej decyzji, trudno mówić o braku ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów.
Z tych też względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie mógł być uwzględniony.
Nie jest również uzasadniony kolejny zarzut skargi kasacyjnej, który miałby polegać na naruszeniu art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, poprzez uznanie de facto, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić legalności wydanych w końcu lat sześćdziesiątych decyzji administracyjnych.
Samo sformułowanie tego zarzutu "de facto" wskazuje, jak należy sądzić, na pewne wątpliwości wnoszących skargę kasacyjną przy ocenie ustaleń sądu. Tak też jest w istocie, przy czym można i należy, odmiennie niż w skardze kasacyjnej, odczytywać ustalenia i wnioski sądu. Najzupełniej prawidłowe jest bowiem stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku, iż: "przedmiotem postępowania jest ocena, pod katem istnienia przesłanek z art. 156 Kpa decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1996 r., a nie decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 lutego 1967 r".
Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było żądanie, zawarte we wniosku z dnia 29 lipca 1998 r., /który zgłosiła Spółdzielnia Handlowo Usługowa "S." w W./, o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1996 r. Skoro tak to podstawową kwestią /zagadnieniem pierwszoplanowym/ było wykazanie, że wadą z art. 156 par. 1 Kpa dotknięta jest właśnie ta decyzja z dnia 17 października 1996 r. a nie decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 lutego 1967 r.
Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do paradoksalnej sytuacji, nie do przyjęcia w państwie prawa, że w każdym czasie można wykazywać nieważność ww. decyzji z dnia 10 lutego 1967 r., mimo że w sprawie podjęta została ostateczna decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1996 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 lutego 1967 r. Jest oczywistym, że wnoszący skargę kasacyjną są zainteresowani wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z dnia 10 lutego 1967 r. jednakże nie może ujść z pola widzenia istnienie w obrocie prawnym decyzji z dnia 17 października 1996 r.
Inaczej rzecz ujmując aby mogło dojść /w trybie postępowania nieważnościowego/ do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 10 lutego 1967 r. uprzednio musi dojść do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 17 października 1996 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 lutego 1967 r. Z kolei aby mogło dojść do wzruszenia decyzji z dnia 10 lutego 1967 r. należy wykazać, że to ta właśnie decyzja jest dotknięta wadą w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa. Takie właśnie stanowisko wyrażone zostało w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które jest najzupełniej trafne i nie można go odczytywać, jak chce tego skarga kasacyjna, że sąd "nie może ocenić legalności wydanych w końcu lat sześćdziesiątych określonych decyzji administracyjnych".
Na poparcie zarzutu naruszenia art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wnoszący skargę kasacyjną powołują się ponadto w uzasadnieniu skargi na uwarunkowania polityczne w dacie wydania decyzji przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 grudnia 1996 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 lutego 1967 r. a także na niedopuszczalność orzeczenia /w decyzji z dnia 10 grudnia 1996 r./ zarówno o wygaśnięciu prawa użytkowania, przysługującego Wojewódzkiemu Związkowi Gminnych Spółdzielni "S." w W., jak i jednoczesnym przekazaniu tego samego terenu w nieodpłatne użytkowanie na rzecz PP "DT". Na tej podstawie wnoszący skargę kasacyjną wywodzą, że przepis art. 29 o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stwarzał temu sądowi możliwość oceniania i eliminowania z obrotu wcześniej wydanych decyzji.
Wywody te nie mogły wywrzeć zamierzonego skutku. Wydaje się oczywistym, że uwarunkowania polityczne nie mogły być brane pod uwagę przez sąd, który ogranicza się do oceny legalności /zgodności z prawem/ zaskarżonych decyzji. Z kolei powoływanie się na możliwość oceniania i eliminowania z obrotu przez sąd wcześniej wydanych decyzji jest o tyle chybione, że sąd oceniał legalność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 31 lipca 2000 r. /podjętej w trybie art. 127 par. 3 Kpa/, oraz poprzedzającej ją decyzją tego organu z dnia 17 września 1999 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1996 r. Wobec ustalenia, że ostatnio wymieniona decyzja jest zgodna z prawem, niedopuszczalna w ogóle była możliwość wyeliminowania z obrotu wcześniej wydanych decyzji, a więc decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 lutego 1967 r. (...). Tożsame uwagi należy odnieść do wywodów skargi kasacyjnej dotyczących orzeczenia o wygaśnięciu prawa użytkowania i równoczesnym przekazaniu tego samego terenu w nieodpłatne użytkowanie skoro zamieszczone zostało właśnie w decyzji z dnia 10 lutego 1967 r. Już tylko na marginesie wskazać należy, że ewentualne zarzuty mogłyby dotyczyć skuteczności nieodpłatnego ustanowienia użytkowania a nie o wygaśnięcia prawa użytkowania, przysługującego poprzednikowi prawnemu wnoszących skargę kasacyjną.
Nie można także uznać słuszności zarzutu naruszenia art. 16 Kpa, który miałby polegać na braku podstaw do przyjęcia przez sąd, że przepis ten pozwala na określenie rozstrzygnięć zawartych w decyzjach administracyjnych mianem "res iudicatae". Wprawdzie zgodzić się należy z wywodami skargi kasacyjnej, że pojęcie res iudicatae odnosi się do orzeczeń sądowych a nie decyzji administracyjnych, jednakże nie dostrzegają wnoszący kasację kontekstu rozważań sądu i zaprezentowanych wniosków.
Stosowny fragment rozważań sądu ma następujące brzmienie: "Ponowne badanie decyzji z dnia 10 lutego 1967 r. pod kątem rażącego naruszenia prawa, stanowiłoby naruszenie zasady res iudicata. Tak więc te wszystkie zarzuty podniesione w obu skargach, a dotyczące decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 lutego 1967 r. mogą być brane pod uwagę tylko w takim zakresie a jakim rzutują na ocenę zgodności z prawem decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa będącej przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego.". Przytoczony fragment uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że gdyby nawet uznać wadliwość użycia pojęcia res iudicata, to nie niweczy ono i nie podważa zasadności i prawidłowości toku rozumowania sądu co do badania przesłanek nieważności decyzji z dnia 17 października 1996 r., a nie decyzji z dnia 10 lutego 1967 r. Co więcej, gdyby nawet w całości podzielić omawiany zarzut /użycie przez sąd wadliwego pojęcia/, nie miałoby to wpływu na treść rozstrzygnięcia, do czego zresztą skarga kasacyjna nie nawiązuje.
Bezzasadny jest wreszcie zarzut naruszenia art. 27 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przepis ten stanowił podstawę materialnoprawną oddalenia skarg a wobec wykazania, że nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1996 r., sąd prawidłowo oparł swe rozstrzygnięcie na powołanym przepisie.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacjach zarzuty okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.