Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2004 r., I SA 2229/03 oddalił skargę Grzegorza K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w kwocie 120 zł w lipcu 2003 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, zamieszczone w decyzji, z których wynikało, iż Grzegorz K. jest osobą bezrobotną, nieposiadająca żadnych dochodów a utrzymuje się ze świadczeń otrzymywanych z pomocy społecznej. Uznając jego uprawnienia do otrzymania świadczeń organ pierwszej instancji przyznał mu zasiłek celowy w kwocie 120 zł biorąc pod uwagę zarówno sytuację materialną i osobistą strony jak również możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej.
W skardze na decyzję ostateczną Grzegorz K. wniósł o jej uchylenie wywodząc, że wysokość zasiłku powinna umożliwiać bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a przyznana pomoc w kwocie 120 zł tego nie zapewnia. Zdaniem skarżącego dowolność przyznawania zasiłków powinna dotyczyć jedynie wysokości ponad ustalone minimum określone w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Oddalając skargę strony Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż kontrolowana decyzja organu I instancji, wydana na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej ma charakter decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego i przyznawała świadczenie na rzecz skarżącego. Organ pomocy społecznej działając w ramach uznania administracyjnego, powinien brać pod uwagę wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a to zarówno sytuację osoby ubiegającej się o pomoc, jak i obowiązki wobec innych podopiecznych i swoje w tym zakresie możliwości. Orzekając w takich ramach organ I instancji przyznał zasiłek w wysokości 120 zł, i Kolegium prawidłowo uznało, że nie zostały w tym przypadku naruszone granice uznania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, bowiem, że ośrodek pomocy społecznej dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi w porównaniu z liczbą osób wymagających pomocy. W miesiącu lipcu, kiedy to zasiłek celowy otrzymał skarżący, średnia jego wysokość wynosiła około 106 zł. Za nietrafne, uznał Sąd, stanowisko skarżącego, że dowolność ustalenia wysokości zasiłku przez organ pomocy społecznej, może odnosić się do tej wysokości, która przekracza określone w ustawie o pomocy społecznej minimum, bowiem żaden przepis ustawy nie określa kwotowego minimum wysokości zasiłku celowego. Wysokość ta zależy od potrzeb osoby korzystającej z pomocy i możliwości pomocy społecznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Grzegorz K., reprezentowany przez adwokat Jolantę N.-Z. i opierając ją na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ zarzucił naruszenie prawa procesowego art. 113 i 133 par. 1 tej ustawy polegające na zaniechaniu rozprawy i wydanie wyroku, podczas gdy Sąd nie rozpoznał sprawy co do istoty, oraz naruszenie art. 106 par. 6 tej ustawy, polegające na niedopuszczeniu z urzędu dowodu z dokumentu określającego ilość osób będących podopiecznymi OPS w P., którym przyznano świadczenie określone w ustawie o pomocy społecznej ze względu na całkowity brak dochodów, podczas gdy bez stwierdzenia tej okoliczności niemożliwe było ustalenie czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi wywodzi się, iż zgromadzony materiał uniemożliwiał jednoznaczne uznanie, że przy wydaniu decyzji nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Granice uznania zgodnie z art. 7 Kpa, wyznacza relacja pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony. W celu określenia tych interesów organ winien przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w przepisach prawa. Ten sam obowiązek spoczywa na organach odwoławczych. Strona powołuje się na pogląd wyrażony w wyroku I SA 529/03, w którym zaprezentowano stanowisko, że nie może stanowić jedynej przesłanki przyznania zasiłku celowego w wysokości wyższej niż orzeczona, powoływanie się na przez organ na to, że nie dysponuje wystarczającymi środkami na zaspokojenie potrzeb wszystkich podopiecznych bez przedstawienia dokumentów wskazujących, jakimi kwotami dysponuje ośrodek i jaka była liczba podopiecznych.
Organ powinien mieć na względzie sytuacje czy w obrębie jego działania znajdują się inne osoby w trudniejszej sytuacji materialnej, gdyż przy ograniczonych środkach decyzja organu może spowodować brak funduszy na pomoc dla osób bardziej jej potrzebujących /wyrok NSA z dnia 15 października 1998 r., I SA 788/98 - Lex nr 45770/.
Skarżący przyznaje, iż akta sprawy zawierają dokument obrazujący wielkość kwoty przeznaczonej na zasiłki celowe oraz liczbę osób korzystających z tych świadczeń, jednakże z tego dokumentu nie można wywnioskować, w jakiej sytuacji finansowej znajdowały się osoby, którym przyznano zasiłek celowy i czy ich sytuacja majątkowa była tożsama lub, chociaż zbliżona do sytuacji skarżącego, gdyż takim właśnie osobom zasiłek celowy należy się w pierwszej kolejności. Jak przyjmowano w orzecznictwie okoliczności te powinny być brane pod uwagę przy orzekaniu o przyznaniu i wysokości zasiłku celowego. Okoliczność ta wyznacza granice uznania administracyjnego, a bez jej rozważenia nie można stwierdzić czy organ I instancji granic tych nie przekroczył. Zdaniem skarżącego dopiero zbadanie tej kwestii może dać jednoznaczną odpowiedź na pytanie czy zasiłek celowy przyznany Grzegorzowi K., nawet przy ograniczonych możliwościach finansowych Ośrodka, nie powinien być wyższy i czy przyznanie go w kwocie 120 zł nie przekroczyło granic uznania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując na zasadność rozstrzygnięcia Sądu. Przeprowadzenie dowodów, o które wnosiła strona nie spowodowałoby zmiany wysokości zasiłku do kwoty żądanej przez stronę. Ponadto zauważono, iż skarżący od dłuższego czasu jest podopiecznym Ośrodka Pomocy i jego sytuacja, jak również sytuacja innych osób jest znana organom pomocy.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach kasacji, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Przesłanki nieważności w tej sprawie nie wystąpiły, tak więc sąd odwoławczy ograniczył zakres badania zaskarżonego wyroku tylko do zarzutu naruszenia prawa procesowego podniesionego w skardze kasacyjnej.
Zarzuty naruszenia przepisów art. 119 i 133 par. 1 p.p.s.a. nie są zasadne. Nie można zgodzić się z zarzutem przedwczesnego zamknięcia rozprawy, nierozpoznania sprawy co do istoty i pominięcia przez Sąd przeprowadzenia dowodu z dokumentu określającego ilość osób będących podopiecznymi Ośrodka Pomocy Społecznej.
Kognicja sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zakres działania sądu administracyjnego pierwszej instancji określa przepis art. 3 par. 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., zaś wynik dokonanej oceny zgodności z prawem decyzji znajduje swe odzwierciedlenie w sentencji wyroku.
Stwierdzenie naruszenia prawa przez organ prowadzi do wydania wyroku, na podstawie art. 145 par. 1 ustawy, uchylającego zaskarżoną decyzję, stwierdzającego jej nieważność lub niezgodność z prawem. Brak tych naruszeń upoważnia Wojewódzki Sąd Administracyjny do wydania wyroku nieuwzględniającego skargę na podstawie art. 151 i oddalającego ją. Wydany wyrok spełnia te wymagania, tak więc nie można postawić zarzutu, iż Sąd nie rozpoznał sprawy co do istoty.
Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ustawa dopuszcza jedynie w ograniczonym zakresie.
Sąd administracyjny w myśl art. 106 par. 3 może z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W przedmiotowej sprawie, w której organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy, sytuacja materialna i osobista Grzegorza K. znana była od dłuższego czasu organowi do spraw pomocy, czemu dano wyraz w materiale dowodowym. Nie można zarzucić sądowi, iż źle ocenił zebrany materiał dowodowy, a wyrok wydał nie dysponując niezbędnymi danymi. Zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z odpowiedniego dokumentu obrazującego wielkość środków finansowych i ilość osób korzystających ze świadczeń nie może być uznany za zasadny skoro dokument taki znajduje się w aktach sprawy, Sąd rozpatrywał go i dał temu wyraz w uzasadnieniu wyroku.
Postulat badania przez Sąd sytuacji materialnej osób, którym przyznano zasiłki celowe w celu porównania ich z sytuacją materialną skarżącego wykracza poza uprawnienie sądu, który w myśl art. 134 par. 1 p.p.s.a. jest związany granicami danej sprawy, a więc nie może badać sytuacji materialnej innych osób jak również sposobu gospodarowania środkami finansowymi przez Kierownika OPS. Uprawnień takich nie posiada również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które przeprowadza jedynie kontrolę instancyjną, nie jest zaś organem kontrolującym generalnie działalność Ośrodka Pomocy Społecznej w aspekcie prawidłowego gospodarowania środkami przeznaczonymi na poszczególne rodzaje zasiłków.
Jeśli więc zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa przy ocenie decyzji uznaniowej, przyznającej stronie określone świadczenia w wysokości, która nie zadowala jej, to skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wynagrodzenia Sąd orzekł na podstawie art. 242 powołanej ustawy i par. 18 ust. 1 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1348 ze zm./.