Wyrok NSA z 12 kwietnia 2005 r., OSK 1354/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

w dniu 12 kwietnia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...]

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Wr 2323/02

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Małgorzata Stahl, Ludwik Żukowski (spr.)
Iwona Sadownik protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 31 lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatku specjalnego dla Starosty [...] oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 maja 2004r., sygn. akt 3 II SA/Wr, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 31 lipca 2002r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatku specjalnego dla Starosty [...]stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. W zawartych w uzasadnieniu motywach wyroku sąd podniósł, iż zgodnie z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 61, poz. 707 ze zm.), który stanowi, iż z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności kierownik urzędu może przyznać pracownikowi na czas określony, nie dłuższy niż rok dodatek specjalny, z zastrzeżeniem ust.

4. Ponadto zgodnie z ust. 2 dodatek specjalny może być przyznawany na czas określony, nie dłuższy niż rok, również ze względu na zakres wykonywanych zadań i charakter pracy. Ograniczenia co do wysokości tego dodatku zawarto w ust. 3 cytowanego przepisu. Zakres podmiotowy cyt. rozporządzenia określa § l w ust. l, w myśl którego rozporządzenie reguluje zasady wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych, zwanych dalej "pracownikami", zatrudnionych w ramach stosunku pracy na postawie wyboru, a także innym pracownikom samorządowym, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Z powołanych przepisów wyprowadzić można wniosek, iż starosta powiatu należy do pracowników samorządowych, do których ma zastosowanie omawiane rozporządzenie. Zdaniem Sądu rozważenia wymagała kwestia, czy w przypadku określonym w § 7 rozporządzenia rada powiatu może przyznać także, w razie zaistnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie, na czas określony, nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny. Wykładnia systemowa i językowa omawianego przepisu wskazują, że możliwość przyznania dodatku specjalnego nie dotyczy pracowników samorządowych, dla których obowiązki pracodawcy spełnia rada powiatu a zatem w konsekwencji nie dotyczy starostów. Wskazać bowiem wypada, że w ust. l § 7 rozporządzenie posługuje się wyrażeniem "kierownik urzędu może przyznać" (dodatek specjalny) przy zaistnieniu określonych w tym przepisie okoliczności. Ustęp drugi nie określa wprost podmiotu, który może przyznać omawiany

OSK 1354/04 dodatek, natomiast podaje inne niż w ustępie pierwszym okoliczności, które również uprawniają pracodawcę do przyznania dodatku specjalnego. Zdaniem Sądu dodatek specjalny został ograniczony do tych pracowników, w stosunku do których obowiązki pracodawcy wykonuje wymieniony w ustępie pierwszym kierownik urzędu. Stosownie do treści art. 26 ust. l ustawy o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592), organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu, zaś ust. 2 tego przepisu wyjaśnia, że w skład zarządu wchodzą: Starosta jako przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Zadania powiatu wykonuje zarząd powiatu przy pomocy starostwa powiatowego, kierowników służb inspekcji, straży i jednostek organizacyjnych powiatu (art.33 ustawy), zaś starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników. Skoro zatem w myśl art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy ustalanie wynagrodzeń przewodniczącego zarządu, to nie ma ona prawnych kompetencji do przyznawania przewodniczącemu zarządu dodatku specjalnego. Identyczne sformułowanie zawiera art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych (Dz.U z 2001r. Nr 142, poz.1593 ze zm.), który powiela to postanowienie, wskazując, iż czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za podmioty określone w art.1, zwane dalej "pracodawcami samorządowymi", dokonuje za organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego lub w zakresie ustalonym przez ten organ w odrębnej uchwale jego przewodniczący – wobec przewodniczącego tej jednostki - w formie uchwały. Można zatem przyjąć, że Rada Ministrów nie przewidziała dodatku specjalnego dla przewodniczącego zarządu. Na podstawie § l pkt 3 lit. a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 210, poz. 1784) wcześniej analizowany przepis § 7 rozporządzenia wcześniejszego rozporządzenia Rady Ministrów zmienił brzmienie. Dodany został ust. 1a. stwierdzający, iż dodatek specjalny przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach Miasta Stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców – w kwocie nieprzekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Dodatek przyznaje właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Nowelizacja weszła w życie z datą wsteczną

OSK 1354/04 tj. z dniem 27 października 2002r., wraz z początkiem kadencji nowo wybranych organów samorządu. Porównanie treści przepisu poprzedniego i znowelizowanego prowadzi do wniosku, że po pierwsze, można uznać że dopiero dodając ust. 1a. prawodawca wyraził wolę przyznania dodatku specjalnego na stanowiskach wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starosty i marszałka województwa – przez co należy rozumieć, że wcześniejsze regulacje § 7 osób tych nie dotyczyły. Po drugie, analiza treści znowelizowanego § 7 prowadzi do wniosków, że zasady przyznawania przedmiotowego składnika wynagrodzenia zostały zupełnie odmiennie sformułowane w stosunku do osób piastujących powyższe funkcje niż w odniesieniu do pozostałych. Przede wszystkim dodatek specjalny przyznawany na podstawie § 7 ust 1 a. nie ma charakteru uznaniowego, przysługuje on z mocy prawa, a jego przyznanie nie jest uzależnione od żadnych dodatkowych przesłanek. Wyraźnie zaznaczono, że kompetencję do przyznania dodatku ma inny organ niż wymieniony w ust.1 kierownik urzędu. Nie określono czasowego pobierania dodatku, które znajduje się w pozostałych ustępach (nie dłużej niż rok), osobno określono też zasady ustalania tego dodatku. Przesądzono w ten sposób, że problematyka dodatku specjalnego dla osób pełniących w samorządach naczelne funkcje została całościowo i odrębnie uregulowana w nowym ust. 1a. zaś ust. 1,2,3 i 4 składające się na całkowitą treść § 7 przed nowelizacją dotyczyły wyłącznie innych pracowników samorządowych, którym dodatek przyznawał kierownik urzędu.

Opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2004r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Powiatu [...] zarzucając mu 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów: art.4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) i art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Rada Powiatu [...] nie miała kompetencji do ustalenia staroście [...] dodatku specjalnego, § 1 ust.1 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 61, poz. 707 ze zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż dodatek specjalny nie jest składnikiem wynagrodzenia Starosty, § 7 ust. 2 powyższego rozporządzenia poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż dodatek specjalny,

OSK 1354/04 w tym dodatek ze względu na zakres wykonywanych zadań i charakter pracy, może być przyznawany jedynie przez "kierowników urzędu";

2. przez niewłaściwe zastosowanie przepisu § l pkt 3 lit.a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002r. zmieniającego rozporządzenia w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 210, poz. 1784) poprzez przyjęcie, że zmiana od dnia 27.10.2002r. § 7 tego rozporządzenia, polegająca na przyznaniu wójtowi, staroście oraz marszałkowi prawa do dodatku specjalnego pozwala uznać, że wcześniej nie było wolą ustawodawcy przyznawanie dodatku specjalnego wójtom, starostom i marszałkom. W związku z powyższym wnoszący skargę kasacyjną wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi Wojewody [...] na uchwałę Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 31 lipca 2002r.;

2. względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
3. przyznanie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa) wedle norm przypisanych.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, powtórzył argumenty podane w skardze do Sądu pierwszej instancji, podzielił również w pełni argumentację prawną zawartą w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wnoszący skargę kasacyjną pełnomocnik Powiatu [...] popełnił na początku skargi błąd. Określając jako "skarżącego" Wojewodę [...] zaś jako stronę "skarżoną" Powiat [...] – Radę Powiatu [...]. Jednakże z treści skargi wynika jednoznacznie, iż stroną wnoszącą skargę kasacyjną nie był Wojewoda [...] lecz pełnomocnik Rady Powiatu [...] Zarzuty skargi oparto na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.).

OSK 1354/04

Błędna wykładnia prawa materialnego może wyrazić się bądź w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa bądź w zastosowaniu prawa uchylonego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym rozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego bądź też niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Błędna wykładnia poprzez zastosowanie normy nieistniejącej. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polegać też może na tym, że sąd podciąga ustalony stan faktyczny pod niewłaściwy przepis. Jest to tzw. błąd w subsumpcji, a więc błąd w podciągnięciu konkretnego stanu faktycznego pod abstrakcyjny stan faktyczny zawarty w normie prawnej, czyli pod hipotezę danej normy.

Żadna z hipotetycznych postaci naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego, o jakich stanowi przepis art.174 pkt 1 p.p.s.a. nie miała miejsca w sprawie objętej zarzutami skargi kasacyjnej. Przeciwnie, Sąd w sposób zwarty i logiczny wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia na materialnoprawne aspekty wskazujące na trafność wydanego rozstrzygnięcia.

Po pierwsze, nie znajduje podstaw naruszenie przez Sąd przepisu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.). Powołany przepis ogranicza się do ogólnej regulacji, iż czynności w sprawach zakresu prawa pracy za podmioty określone w art. 1 ustawy, zwane dalej "pracodawcami samorządowymi" dokonują: organ stanowiący samorządu terytorialnego lub w zakresie ustalonym w odrębnej uchwale jego przewodniczący – wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka województwa – formie uchwały z zastrzeżeniem, że uchwała ta nie może obejmować prawa do ustalania przez przewodniczącego organu stanowiącego ich wynagrodzenia. Art. 20 ust.2 ustawy o pracownikach samorządowych zawiera wyraźną delegację dla Rady Ministrów do określania w drodze rozporządzenia m. in. zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych. Na wymienione regulacje Sąd zwrócił uwagę w uzasadnieniu (s.5), wskazując jednocześnie na sposób interpretacji tychże przepisów w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych nie ma żadnego oparcia. Po drugie, na podstawie art. 20 ust.2 ustawy o pracownikach samorządowych Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 61, poz. 707 z późn. zm.). Rozporządzenie, o jakim mowa,

OSK 1354/04 obowiązywało w dacie podjęcia przez Radę Powiatu [...] uchwały z dnia 31 lipca 2002r. (Nr XLIV/295/2002) ustalającej dodatek specjalny dla Starosty [...]. Sąd analitycznie rozważył, czy w konkretnym przypadku mógł znaleźć zastosowanie przepis § 7 rozporządzenia przyznający kierownikowi urzędu kompetencję do przyznawania pracownikowi na czas oznaczony dodatku specjalnego. Zdaniem Sądu wykładnia systemowa i językowa omawianego przepisu dowodzi, że możliwość przyznania dodatku specjalnego nie dotyczyła pracowników samorządowych, dla których obowiązki pracodawcy spełnia rada powiatu, a zatem w konsekwencji nie dotyczyła starostów. Sąd precyzyjnie wyjaśnił, iż w ust. pierwszym § 7 rozporządzenia posłużono się wyrażeniem "kierownik urzędu może przyznać" (dodatek specjalny) przy zaistnieniu określonych w tym przepisie okoliczności. Ustęp drugi nie określał wprost podmiotu, który może przyznać omawiany dodatek, natomiast podawał inne niż w ustępie pierwszym okoliczności, które również uprawniały pracodawcę do przyznania dodatku specjalnego. Sąd trafnie skonkludował, iż analiza tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że dodatek specjalny został w rozporządzeniu ograniczony do tych pracowników, w stosunku do których obowiązki pracodawcy wykonuje wymieniony w ustępie pierwszym kierownik urzędu. Równie trafne jest spostrzeżenie Sądu, że skoro art.12 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1592) przypisuje do wyłącznej właściwości rady powiatu ustalanie wynagrodzenia przewodniczącego zarządu, to nie ma ona prawnych kompetencji do przyznawania przewodniczącemu zarządu dodatku specjalnego. Wobec podanej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego argumentacji nie mogą się ostać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wymienionych wcześniej przepisów prawa.

Po trzecie, wnoszący skargę kasacyjną wyprowadził zupełnie błędne wnioski z faktu nowelizacji cyt. wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002r. zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 210, poz. 1784), które zaczęło obowiązywać od 27 października 2002r. Zmiana polegająca na dodaniu do § 7 ust.1 rozporządzenia ust.1a. zezwalająca na przyznaniu wójtowi, staroście oraz marszałkowi województwa prawa do dodatku specjalnego oznacza jakoby wcześniej "(...) nie było wolą ustawodawcy(...)" przyznawanie owego dodatku specjalnego. Zgoła odmienną i w pełni zasadną interpretację przyjął Sąd stwierdzając, iż

OSK 1354/04 porównanie treści § 7 rozporządzenia przed i po nowelizacji potwierdza stanowisko zajęte w objętym skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Swoje stanowisko Sąd poparł pogłębionym i w pełni przekonywującym wywodem.

Podniesione dotychczas powody uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art.183 § 1 p.p.s.a. i art.181 p.p.s.a. wobec braku przesłanek do zastosowania art.183 §2 p.p.s.a.